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谈国际法治的发展与挑战

   发布时间:2018-06-03   [点击量:527]  



一、全球气候治理的真正建立

全球气候危机的应对问题,发展到2016年进入了一个全新阶段。我们观察到,目前确立的国际规则和主要国家的国家实践等,正在发生本质性变化。
(一)《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》之奠基
最早在19世纪,就开始有科学家关注二氧化碳气体排放与全球气候变暖之间的关系,并提出警告。但是,直到1988年,联合国环境规划署和世界气象组织才联合成立了一个“政府间谈判委员会”来推动社会公众和各国决策者对全球气候变化问题的认识,也筹划相应国际公约事宜。后来的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》,UNFCCC)就是该委员会磋商形成的文本①,被提交联合国环境与发展大会后获得通过后形成的。该公约是全球第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约,也开创了国际社会为应对全球气候变化进行国际合作的基本规则框架。该公约正式宣告全人类将通过碳减排,减缓全球气候变化,但在其内容中却并未规定国家的具体义务和实施机制,需要在后续谈判中继续完善。所以,《公约》规定,从其生效之日起,缔约国每年举行一次缔约方会议,以评估应对气候变化措施的效果和推动规则的继续发展。因为气候变化和碳减排等观念在国际社会普遍推广的难度,直到1997年的缔约方大会上,《公约》的首个附件《京都议定书》才获得通过②,开始扩展《公约》内容。《京都议定书》的重要贡献在于将温室气体减排规定成为了《公约》缔约国的法律义务,即建立了强制减排义务。该协定创立了“清洁发展机制”“联合履约机制”“碳排放配额交易机制”等一些具体执行措施。但是,缺乏具体操作的量化、细化的规定。例如,关于碳排放初始配额的计算、分配和定价等,都没有明确。
(二)《巴黎协议》的重要意义
《巴黎协议》是在巴黎气候变化大会中③,由到会的近200个国家,一致同意通过的一份新协定。其是联合国《公约》继《京都议定书》之后达成的第二份有法律约束力的气候协定,是在《京都议定书》之后打开气候治理僵局的一次重要突破。2016年4月22日是《巴黎协定》开放签署的首日,即有包括中国在内的175个国家在联合国总部签署了该协定。这次签署,创造了国际协定在开放签署首日缔约国家数量最多的新纪录。《巴黎协定》能够在如此短的期限内得到如此众多国家的支持,可以说是不负众望地真正拉开了“全球”气候治理的序幕。《巴黎协议》的内容主要是在《公约》规则的基础上,细化了2020年全球应对气候变化的具体指标和行动安排,旨在加强对《公约》减排目标和宗旨的实施能力。《巴黎协议》得到近200个出席国家的一致支持,意味着国际社会的多数成员,就打破发展中国家和发达国家之间,在历史责任、资金安排、减排约束等观念中的众多分歧,成功推动全球气候治理行动的进展,已经达成了共识。不论是从应对气候变化,还是对于国际法治进程的影响方面,这都是了不起的成就。国际评论普遍认为,《巴黎协议》是全球气候治理的“新起点”和“历史转折点”[1],即将开启新一轮的强制减排义务规则和新措施、新合作。中国全程积极参与了《巴黎协议》的谈判,并为解决其中的重大难题发挥了重要作用,承诺在今年9月完成参加协定的国内法律程序[2]。《巴黎协议》不仅代表了中国对全球治理的积极贡献,也为中国发展模式的转变带来新机[3]。可以说,《巴黎协议》是中国在崛起过程中积极参与国际治理,真正融入国际社会并发挥应有影响之努力的具象体现。
(三)中美联合声明的特殊价值
2016年3月31日发表的《中美元首气候变化联合声明》中宣称,中美两国将于2016年4月22日作为第一批国家签署《巴黎协定》,呼吁其他缔约国踊跃签署《巴黎协定》,还承诺联合推动《巴黎协定》的实施。中国和美国在联合声明中的表态,以及承诺在未来采取的投资、合作等重要举措,成效的确显著,许多《公约》缔约国开始考虑积极推动《巴黎协定》的国内批准程序。《公约》秘书处执行秘书菲格雷斯2016年7月5日讲到,因为越来越多的国家计划在今年内批准《巴黎协议》,预见《巴黎协议》很可能将在2017年即达到生效条件,比原设想预计提前了三年[4]。而且,中美两国联合表态的这种示范作用,成功消弭了气候谈判进程中一直存在的重要阻碍,即发达国家集团和发展中国家集团之间,在强制减排规则方面的核心利益冲突和气候治理基本原则等方面存在的强大分歧。这一重要障碍的成功解决,是最终导致《巴黎协定》高票通过和创纪录签署的重要原因。打开了全球气候治理的局面,开创了真正“全球”参与的全球气候应对规则与合作行动。对于全球应对气候变化措施及其实际效果问题方面,由于全球最大的两个经济体正面宣称将签署《巴黎协定》,并就南北国家间的气候治理合作,主动承诺和作出示范。极大地打消了很多发展中国家和一些发达国家的顾虑,对推动全球气候治理的强制减排义务履行和国际合作的实施效果产生积极作用。在全球经济低迷的情况下,打破全球低碳经济转型的僵局,顶住压力继续推动气候控制和气候适应型经济的全球推广。而且,考虑到各国不同的经济类型和发展阶段差异,在2020年后,允许各国将以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化的行动,更具包容性,即发达国家和发展中国家可依据各自的国情,出钱出力,在气候控制方面最大限度地求同存异,以争取最广泛的全球共识。中国和美国在气候联合声明中的表态,表明中美两国已经众望所归,扛起南北合作气候治理的大旗,引领了全球气候适应型经济的希望。
(四)全球气候治理已经建立
全球气候治理作为全球多边治理的重要领域,也是当前全球治理中走得最远的领域。其对于国际法治的影响和示范效应,当然非常值得关注和研究。从经济学的角度观察,低碳转型既是“第二次的经济全球化”[5]40,也是全球化发展的升级版和必然阶段。《巴黎协定》的通过,验证着全球经济“迅速向低碳和气候适应型经济转型”的需要[6]这一经济制度自身的客观规律的作用。经济发展规律决定人类生产方式进入新阶段,低碳经济转型被认为是“下一次工业革命”[7]。在这一变革过程中,众多国家和人民的生活、生产方式均出现本质变化,人们的行为方式、思维方式、消费产品方式等均产生深刻变革。而绿色贸易壁垒、航空碳税、碳交易市场等现象的出现[8],正是低碳经济模式全球化的必然产物[9]。低碳技术和产品的生产规模、市场份额和社会影响力不断扩大,碳交易市场的全球化也正在快速发展[5]200,均表明全球强制减排制度的真正建立和运行。“第三次工业革命”与人类社会与之前的每一次工业革命和市场方式变革一样,对弱势的产业和经济体均会带来巨大挑战。广大发展中国家必然在这一变革过程中,承受更多的冲击与挑战。中国作为全球最大的发展中国家经济体,对迎接这些挑战,充满了勇气与责任感。中国对人类经济与社会发展的低碳未来充满信心。首先是将生态经济转型写入国家战略,并持续性地坚持在科技政策、产业经济政策、税收政策、教育改革等多种方面切实贯彻。投入大量人力物力,促进国内市场和国际贸易中的气候适应型转型,在国内逐步建立和运行碳排放交易市场[10]。据公开数据,截至2010年4月,中国政府已经批准了2443个CDM项目,其中,806个已经在联合国清洁机制执行理事会成功注册,占全球总量的37�保矗担ァV泄�低碳转型虽然起步比欧洲、美国和日本等晚,但是,目前国内已经获得签发的减排量占全球的48�保常担ィ�减排量和项目数已经居世界第一位[11]。这表明中国成功利用自己巨大的经济体量后来居上,挤入全球碳排放的博弈圈。其次,是中国结合本国的升级国情和核心利益,一直致力于开创气候经济转型中的“南南合作模式”。作为发展中国家经济体的中国,公开承诺捐献200亿元人民币成立“中国气候变化南南合作基金”,专门用于支持其他发展中国家国内的经济转型和应对气候变化措施[6]。而且,依托“一带一路”“亚洲投资发展银行”等机构和平台,结合未来中国的重要战略引领发展中国家集团低碳转型方式和积极创造未来低碳经济模式中新的发展机会。中国用实际行动表明,其愿意与其他发展中国家分享其发展红利,在合作中一起转型,迎接低碳经济和国际社会的未来。中国真诚贡献自己的智力与财力,极大地推动了全球气候治理的建立和良好运行。只有国际社会主体广泛的参与和减排制度的真正运行,才标志着全球气候治理的真正建立。若以此为标准,当前正是全球气候治理发展进程中的关键阶段和分水岭。随着全球气候治理的发展,国际社会在经济、社会、法治等方面的核心内容,都正在随之发生巨大变革。这种变革不是只停留在法律制度层面和意识层面,还要落实到各国的经济、政治、社会政策措施和每个人的生活、消费行为等的变革中。

二、全球气候治理对国际社会的重要影响

不管国家行为体主观上是否愿意,气候经济的变革实质上一直在全球范围内持续进行着。全球经济生产方式、社会管理方式、生活方式、贸易方式、消费方式等方面,都正在经历一个“强制性”的统一过程。感受到这一强劲的变革“潮流”,观察和思考这些持续变革对于国际社会和国际法治的影响,开始变得日益重要。
(一)全面和深入地促进国际社会“组织化”
国际社会的这种较为全面和更为深入的“统一化”或者说“组织化”,一方面是全球化长期深度发展的累积结果;另一方面,也是在气候危机面前,人类社会各类行为体更紧密地“相互依存”的必然结果[12]。毕竟,在客观规律面前,当前人类社会科技和人力想要快速挽回之前几个世纪“工业化快速发展”累积的负面后果显得非常无力。只有整个地球村“统一行动”,才能看到希望。整个国际社会“统一化”和“组织化”的应对措施,成为必须。1�本�济的组织化。全球气候治理的建立从本质上来说,是人类社会统一应对全球气候危机各方面努力的总和。气候治理全球化最初的切入点或者说表现,是在经济领域,以欧盟、美国、日本为代表的发达国家经济体,纷纷在上世纪90年代开始进行气候适应型经济转型,引领了全球性的经济进化过程。这些发达经济体不约而同的选择,表现出国际社会组织化现象背后的经济规律作用。从国内经济运行来看,气候适应型经济表现为更多的国家干预,如对气候和生态服务的预设性定价、强制性碳排放配额交易制度等[13],也凸显了气候经济更强的组织性。因为气候是公共产品,其定价、交易等制度,必须体现更多的国家干预特征,而且生态以及环境服务的经济价值,在原有市场经济生产方式和制度中,几乎体现为零价值。因此,在气候适应型经济转型中,生态以及环境服务经济价值的重新确定,是一个从无到有的剧变过程,需要以国家公信力和强制力为基础,才可能成功建立起各国气候经济的发展条件。从国际经济运行来看,气候经济的全球化与WTO时代的国际制度相比,表现为更高程度的经济组织化特征。WTO时代中,国际市场和国内市场的生产组织与交易、管理等都是分隔开的,WTO规则允许国家以各种关税和非关税壁垒对国内和国际市场加以区分;而全球气候治理时代中,碳排放的计算是完全打破国界的和全球统一的,所有商品和服务的碳排放率竞争都是全球性的,而碳排放配额和相关金融衍生品的交易也都是全球性的。可以说,碳排放已经成为了全球通行的特殊“碳货币”。正是这种本质性的变化,导致了气候适应型经济具有更强的组织化特性和全球化趋势。2�惫�际社会各类主体的组织化。最近数十年来国际社会共同应对气候危机的努力和国际合作,一方面极大地加强了国际社会各类主体关于组织化行动的观念和习惯;另一方面,因为组织化的行动方式能够极大地提高国际社会应对全球性危机的能力和效率,因此,在全球气候治理中,联合国也一直有意识地努力推动国际社会在气候治理中的组织化。国际社会各类主体组织化现象加强的成因,一方面是由于国际合作中不断践行了组织化;另一方面也是由于各类主体的观念和制度逐步统一,也更多要求组织化程度的加强。总之,实践的积累和全球气候治理的本质,都推动全球气候治理中国际社会的组织化不断发展。国际社会中各类主体的组织化,有利于提高人类在应对全球气候危机中的合作能力和统一行动力。在国际社会主体组织化的过程中,联合国一直扮演着举足轻重的角色。而全球气候治理也已经成为联合国参与全球治理的重要领域,有利于发挥联合国在全球治理中的重要作用,有效协调国家和国际组织之间的关系和国际合作[14]。此外,全球众多的民众和公司等等,均可以参考NGO的组织化方式,积极参与全球气候治理的各项活动和运营机制[15]。这是其他的全球治理领域中所未见的。总之,国际社会各类主体都正在以更高的组织化方式,参与到全球气候治理中来,“合众之力”共同应对气候危机。
(二)国际法治的组织化
原本,基于国际社会法律规则形成的特殊方式,国际法治的组织化程度相对于国内法治来说自然一直处于较低水平,主要体现为内容的碎片化和软法化。但是,国际法治的这些“根深蒂固”的特性,在全球气候治理进程中似乎已经发生了缓慢变化[16]。第一,气候治理中规则的统一程度不断得到加强。联合国《公约》中明确阐述,只有国际社会的各类主体一致努力,才能达成公约控制气候变化、应对全球危机的根本目的。因此,公约中设置的义务天然的带有统一性,并通过《公约》以法律的方式“强制”在缔约国国内推行这一切。这样的做法,极大提高了气候治理规则在全球国家中的统一化程度,即基于气候问题的全球性特质,导致国际社会在该领域内进入了全球治理的状态。这对当代国家行为体在国际社会事务中的行为方式产生了直接影响。第二,《公约》创设了非常具体的、具有强制性的条约义务,这在条约实践中实属罕见。气候公约中明确规定了各阶段中不同国家类别的减排义务,而且表现出更多的强制义务和清晰的处罚责任,即条约的强制力极大得到加强。这种情况在此前的条约实践中确实罕见。此前具有类似设定的条约极少,且一般集中在针对严重的国际犯罪等少数领域和问题。正是由于《公约》这种强制性的义务,美国退出了公约谈判,并在签署后又以此为理由退出了《京都议定书》。如前所述,《巴黎协定》极大地细化和继续执行了这种强制力,但仍然得到了200多个国家的支持,这表明全球气候治理规则已经成为了强制性的国际法规则新领域。第三,全球气候治理规则的组织化程度与WTO规则相比,更加突出。WTO规则中规定,WTO组织对各缔约国的国内法有审查和作出报告的权利,争端解决机构也有权对缔约国国内立法与行政措施进行裁定和协调,以保证WTO规则的执行,其强制力一直备受瞩目;而全球气候治理规则试图建立的机制中,其组织化程度更高。组织将有权对缔约国国内的经济、社会政策以及国内立法等进行审查和评价其减排功效。总之,虽然国际法规则碎片化发展和软法的特点不能完全改变,但是气候问题确实已经迈开了脚步。在全球气候治理规则中开始呈现出统一性、系统性、强制力的特点。
(三)重新形成国际竞争机制和秩序
低碳经济转型实质上是人类对未来发展方向和发展方式的整体修正。若能够实现全球绿色发展,则对整个人类社会的可持续发展非常有益。如此大的变化,必将要形成新的国际经济秩序和新的全球竞争机制和公平观。而且,因为全球气候治理是全球统一的行动,需要直接通过国际法推动这一切。坚持国际法的精神,在这种情况下,变得如此重要。1�逼�候经济转型是生产关系的重要变革。气候经济转型是用全新的生产关系,促进适应气候控制需要的生产力解放,代表全球经济发展的新机遇。气候适应型经济转型,事实上是重新定义人类活动与地球环境之间的关系,即重新定义包括环境和自然资源在内的生产资料与人类之间的生产、分配、交换、消费关系。而且,将这种结论以国际条约的方式规定下来,以促进全球各国和企业、个人去不断践行和快速改变。2�碧寂欧湃ǔ晌�低碳经济的稀缺资源。生态资本成为大国之间低碳博弈的筹码,全球气候治理规则将限定气候经济时代中国家的发展权益和发展空间[17]。气候经济是科技密集型经济,其全球性竞争也更加直接和剧烈。很多人担心科技和竞争力造成的“碳鸿沟”,将导致发展中国家在“发展权”的竞争中处于绝对弱势。而且,即使是纯国内生产和交易的产品与服务,也不能摆脱“碳排放计算”的全球竞争,即未来的国内、国际市场竞争都将体现为低碳经济标准下的生产率的直接竞争。这种变化将几乎完全重塑国际经济竞争的方式和标准,需要国际社会各类主体重新适应。3�毙滦朔⒄怪泄�家上位的重要契机。气候经济转型是市场经济全球化的升级版,其不光是市场和产品的全球化,更重要的是产品生产和消费过程中的气候碳排放的全球化。这需要全球更多的合作,因此,也将对国际规则产生深入影响,所有参与的国际社会主体也将努力形成更加公平、合理的新国际秩序。新兴发展中国家经济体,也将在这个全球化竞争规则新变化的过程中,获得了一个重新改变全球经济竞争规则的难得机会,可能试图扭转WTO规则中的各种弊病和不公平。而且,这种国际经济规则的重要变革可能导致,原本在传统市场方式中竞争存在的差距,将可能直接在碳排放生产率的竞争中被追平,后来者也可能在低碳经济时代实现逆袭。可以说,只要是高科技密集、创新性为标志的经济体,在低碳经济时代都充满希望。中国提出建设创新型经济和国家,也是迎接气候经济转型的需要。4�比�新的公平与正义标准。碳排放中的公平与正义观念变革,在于正式承认发达国家碳排放的历史责任,承认“共同但有区别责任”成为全球气候治理中的基本原则。既强调所有国家需要共同努力,也强调发达国家的责任应当区别于发展中国家[18]。这一阐述表明,碳排放中的公平与正义是在纵向的时间、空间维度上讨论的“发展的公平性”。这样的公平与正义观点,在此前的WTO规则中是不能想象的。因为WTO仅主张同一时空横切面上的“公平竞争”,即法律仅保障竞争机会的“公平”。这一点的变化当然引发很多争议,但这种变化是气候经济中公平观念的必须标准。气候经济中的公平与正义和WTO时代及其以前的公平正义观,有且应当有区别。因为气候经济转型是为了全人类的可持续生存有益的,而发展中国家在转型中显然比发达国家要面对更多的困难和需要付出更多的代价。充分考虑这种差别,才是真正的公平。而气候变化的历史责任也需要在气候经济的运行和全球竞争机制中有所体现,以保证大多数国家都能够有能力完成转型。
作者:黄颖 单位:昆明理工大学法学院

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