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国际法视野下核能风险的治理体制

   发布时间:2018-06-03   [点击量:208]  



【摘要】
文章主要对国际法视野下核能风险的全球治理形式进行探究。在列举国际上几次大型核事故的基础上,探究了国际法视野下核能风险全球治理存在的缺陷,例如约束环节上缺乏明确性、核设施建设环节上完善性不足等,继而对核能风险全球治理的国际法基本框架构建的两大原则进行阐述,最后以较大篇幅论述了建立健全核安全全球治理的新兴体制的有效对策。

【关键词】
国际法;核能风险;全球治理;治理体制

一、国际法视野下核能风险全球治理存在的缺陷

首先,与核能安全方面有关的国际公约仅仅是为缔约国服务的,但是在编制具有束缚力核能安全规范方面存在较大的缺陷,相关义务与责任的履行上缺乏清晰性。例如上世纪80年代中期出台的《核事故或辐射紧急情况援助公约》与《及早通报核事故公约》内涵盖的实质性条款数目少于10,并且条款内容与规则宣布上存在较大的相似性。后期颁发的国际条约局部做了改动,但是条约的实质内容体现的是框架式规则与责任。例如《核安全公约》序言中第8条做出明确规定,即肯定该公约仅规定应用核设施的安全基本规则,但其在安全规则设置上缺乏翔实性。《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》尽管在内容规范编制环节上体现出充实性特征,但是其实质内涵上依然摆脱不了框架性的规则与责任束博。其次,监管体制推行与实施环节上存在较大的缺陷,具体体现在强制性色彩的缺失,在具体监管时,国际公约与国际原子能机构均力不从心。对《核安全公约》与《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》的本质进行深度剖析,其属于激励性公约。原子能机构对上述两大公约有强烈的依赖性,在其规范下缔约国上交国家报告,国际同行对报告的合格性与规范性进行点评与审核,这使国际原子能机构能够确保核能产业安全运行。再次,关于核能风险的全球化防治与管理上,国际社会在建设协作防治与效益协调体制方面存在较大的难度。核能风险的有效防治与管理目标的实现需要诸多国家的协同努力,利益分配的均衡性是其有效治理行为方式形成的内在动力。比如大批量应用核能的国家应该及时与受核污染干扰的临近国家进行核能风险的信息沟通工作,在汇报风险资讯环节上应该体现出时效性,同时针对核能风险危害性预测、评价以及防治措施选择与推行方面进行商议协调。要确保协调的顺畅性,以及合作的密切性,需要核能利用大国在开发核资源环节上秉持严谨性与科学性,采取有效防治对策最大限度降低跨境核事故风险。但上述目标的实现仍然存在较大难度,这主要是因为当下国际社会并没有建设翔实性与确切性的、带有管束功能的、且与国际协调合作环节相关的权利责任与有关体制。比如说,为最大限度地降低跨境危害或胁迫程度,对于具有很大风险事故率的核设施或者已经出现的核事故,《及早通报核事故公约》仅仅是要求缔约国按照相关核事故的产生原因以及危害范畴上交情报资料,但在责任与义务设置上模棱两可,这给实际操作带来较大难度。最后,国际上71个政府间组织与非政府组织受邀扮演着观察员的角色参与原子能机构会议,但其实效性并没有充分发挥出来,具体体现在现阶段核能风险治理进程以及决策权多数掌握在与主权国家有关的职能机构。

二、核能风险全球治理的国际法的基本框架

1.负责任主权原则这一原则可以被视为全球化核能风险治理目标实现的基础,权利与职责的有机整合将为核能风险治理工作指明方向,同时也对治理体系涵盖的主要内容作出相关规定。例如,本世纪初期制定的《保护的责任》指出,主权的提出彰显了责任的多重型与重大型,一是要尊重他国的主权,二是尊重本国内部全体人员的尊严和基本权利。例如在对拉努湖案件审理过程中,仲裁庭认为,造成核能风险出现的国家有责任考虑是否与受干扰国家进行诚挚的谈判工作。国际法委员会第二任特别报告员巴尔沃萨主观认为,对危险系数较高的核能活动的管治国家应该对可能受活动影响的国家事先作出通告,若得到相关国家的一致性认可,管治活动的顺利进行就有了基础性保障。2.规范现代风险活动的国际法原则在某一国境内开展或受到来自国际社会许可的核能开发利用等多样化风险活动可以被视为某一国家特有的权利,但是在绝对性领土主权的概念下,核能利用大国不能出现损害别国社会发展效益的行为方式。参照新时期下国际法提出的相关标准,各国在其领土范围内依据主权开展或被允许开展多样化核能风险活动之前务必受到一个基础型时限定规则的管束,也就是在权利实施过程中需要维护他国利益的完整性。日本福岛核泄漏事故发生以后,诸多亚洲国家表示,对于核电站场地选择环节将给予高度重视,同时强化核设施运行安全的管理力度。

三、健全核能风险全球治理的新型体制

1.强化核能风险意识建设核能风险全球治理新型体制,其基础是树立与强化核能风险意识。回顾历史,全球化核能风险意识逐级提升的进程同时也是核安全议题的“重建”过程。核能风险最早为欧美等发达国家重视。在冷战时期,少数国家仅仅意识到核能风险与自身安全相关联,更多的国家只在发展民用核能过程中参照国际条约、国际原子能机构规约践行有关国际责任与义务。直到冷战结束,核能风险全球治理新型体制都未得到健全和改善。9•11恐怖袭击事件后,世界众多国家才认识到核安保的意义。时至今日,联合国安理会与核能风险相关的决议均是在“9•11”之后得以审批的。自2010年起到现阶段举办的三次核安全峰会均得到了拥有众多核材料或把持核材料生产能力国家的拥戴,此外50多个国家的政府首脑出席峰会再一次印证了各国核安全意识提升的事实。9•11事件之后,防范核恐怖主义演变成为治理核能风险的重要内容,在核恐怖主义不存在合法性观念上,所有国家达成了共识,并从道德上支持国际社会治理核能风险的行动方式。总之,核能风险治理意识的提升等同于核安全议题的合法性获得国际社会的肯定,这在强化核能风险治理效果方面发挥了重要作用。2.完善核安全全球治理的体制建设核安全全球治理的体制建设可以细化为以下几方面:组建专门机构,编制法律效力较低、不具有权威性但各国需遵循的规范,实施具有管束作用的国际原则或国际法等。成立国际原子能机构的初衷是为了推动世界各国主动发展民用核能的进程。自《不扩散核武器条约》通过评审以后,国际原子能机构演变成为条约的执行者,其主要职责在于监管核能开发利用的规范性。有业内人士预见,后续的几年中,在增强核安全保障环节上,国际原子能机构将会不断增强力度。在长达半个世纪的发展进程中,国际社会构建的核安保条约体制将会获得更大的发展空间。《不扩散核武器条约》将会成为国际条约体系的中心;《核材料实物保护公约》对核能风险的整治制定了确切标准,并且经过整改后其应用范畴将会不断拓展;《制止核恐怖主义行为国际公约》的编制与推行确定了核事故风险预防的对象,即为非国家行为体。国际原子能机构编制的有关核能风险的多样化规则,在强化核安全保障方面发挥了巨大作用。核安全全球性治理体制的构建,是对核能风险治理体制的完善与补充,尤其是国际条约体现出的合法性与权威性,使各个成员国在发展核事业中得到遵守和执行。此外,建设和健全核能风险治理体制,也需要国际社会范畴内其他体制条规的协同,尤其是联合国安理会决议。对于那些执意发展核武器的国家,核能风险治理体制的构建与实施发挥的作用不够显著,制裁恐怖组织、违法分子时更是力不从心。一个国家要想发展核武器,一个恐怖组织或违法分子要进行核拓展乃至发动核恐怖袭击,其必须借助相关渠道与方式取得核材料、核设备与核技术,核能风险治理体制的宗旨就是从根源或起始端上削弱上述不法意图和努力。此外核能风险治理体制的推行,还强化了各缔约国在核扩散、核恐怖环节上的协同性,进一步强化了对核能分险治理的成效。3.在强化国际合作关系上,相关安全机制体现出优越性核安全全球治理体制的建设与推行并不是对世界上所有国家的核能开发与利用进行管治,但是从微观视域分析,在协助核安全全球化管治目标的实现上,这一体制的建设发挥着关键性的辅助功效。我们可以从以下三方面着手分析。一是其涵盖了核物项出口管控的多边型体制,最具代表的为桑戈委员会与核供应国集团。上述两类多边机制的实施,最大的优势在于从不同的维度上汇聚了大部分拥有核材料、核技术、核设备出口能力的国家。同时这两项体制的转换规则与“启动模式”伴随着国际模式与核能技术的变更而不断作出调整,最大限度地降低了核物项外流的概率。二是八国集团共同构建了杜绝大范围杀伤性武器与材质拓展的全球性合作关系。例如美国提交了打击核恐怖主义与扩散安全等议案。从宏观的角度分析,国际条约涵盖的原则体现出实效性,也就是说双边与多元体制从根源上实现了增强核安全保障的目标,制定了核能风险衍生的应急预案。三是其他类型的国际合作体制还有情报分享体制、反核恐怖主义的联合演习与训练体制、阻拦体制等。上述双边与多元核安全合作体制的建设与实施对民用核能合作原则上没有强制作用,但实际操作中,无核国家或主动或被动地接受了相关规定,其对民用核能合作关系的确立也一定程度上发挥了管束效果,大大降低了核扩散与核恐怖事件的出现率。目前,双边与多元合作的合规性与权威性尽管与国际条约和国际体制不能同日而语,但已经被诸多成员国肯定,其在核能风险全球化治理目标的实现上作出的贡献是不容小觑的。对核能风险的有效治理,也为推动核能技术在世界诸多国家得以推广应用注入活力。
作者:陈玮 彭丁带

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