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受教育权宪法保障与救济制度研究

   发布时间:2018-06-03   [点击量:200]  



【摘要】
本文探究了受教育权的宪法内涵,介绍了国外受教育权的法律救济制度的历史经验和司法实践,结合我国法律在现阶段对受教育权保护的现状与其救济制度存在的一些缺陷,提出完善我国受教育权法律救济的对策:扩大救济的范围,应当包括学校对学生做出行政行为时违反正当程序的事实;建立符合我国国情的学生申诉受理机构;进一步优化教育行政复议制度,将申诉与复议结合起来;出台违宪审查及宪法诉讼制度来保障公民的受教育权。

【关键词】
受教育权;宪法权利保护;权利救济;制度构建
受教育权是由宪法赋予公民的一项基本权利,受国家强制力保障得以实现。在宪政国家中,实现和保障人权应当是国家机构必须重视的任务,受教育权作为宪法层面规定的基本人权,同时也是教育法治化的一项重要标志,解决我国受教育权法律救济在制度和操作层面存在的一系列问题,通过立法、执法和法律适用的方式保障受教育权得到更好的救济,彰显国家强制力,有利于我国教育法制的长远发展。

一、受教育权的宪法内涵

公民受教育权最早是以法律的形式出现的,并未在宪法中得到肯定。18世纪西方国家在一般法律中以受义务教育的形式对受教育权进行了法律规定,如1717年普鲁士颁布的《普鲁士义务教育令》在全国确立和推行义务教育制度。20世纪以后,随着社会生产力的发展,各国人民的经济水平不断提升,人民的观念逐渐从解决基本温饱问题,转变为追求精神文化方面。世界各国逐步开始在宪法中将受教育作为一种宪法层次的基本权利加以规定,受教育权自此被真正作为一项人权受到各国宪法和其他法律的多重保护。由此可以看出,在现今社会,受教育权作为一项宪法规定的基本人权已经在世界各国宪法制度中得到基本肯定。而我们需要探讨的问题是在宪法中确定的受教育权的内涵以及受教育权在法律上的实现方式和可以获得法律救济的途径。台湾学者耿云聊这样认为:受教育权的重要程度已经上升到宪法层面,在这个层面上,普通群众有权请求国家提供适当的教育环境和受教育的机会,以保证公民获得知识,健全以及发展人格。大陆部分学者则认为:受教育权是指公民在各个教育机构或者通过其他途径学得文化知识,提高自身素养的权利。全国人大常委会办公厅研究室政治组对受教育权的解释是:“受教育的权利是指公民有从国家获得接受教育的机会以及获得接受教育的物质帮助的权利。”国家与公民之间的关系是受教育权在宪法层次的立足点,归根结底是基本权利义务关系,有自己独立的价值。而从行政法的角度来看,受教育权更多的是在表达公民与国家行政机关以及教育机构之间的关系,其救济方式主要为行政复议和行政诉讼等途径。我国学者关于受教育权的涵义尚缺乏统一的认识,由于受教育权是一项复合性的权利,各个学者的定义无法完全涵盖受教育权的全部内容、性质和特点。若从受教育权的保障和救济的角度来思考,全国人大常委会办公厅研究室政治组对于受教育权的解释显得非常切合,其更为侧重公民受教育权的权利方面。而正如解立军教授所提到的,作为公民的一项宪法性权利的受教育权,每一位普通公民都拥有在符合国家教育制度举办的学校或其它教育机构中学习的权利应是其基本内涵。无论是国家、社会抑或是个人,都不可剥夺公民在教育机构中的就学机会或是在相同的就学机会面前设定不平等的门槛使公民遭受不平等待遇,侵害公民在具体生活中的就学机会即是侵害公民的受教育权。

二、受教育权的法律救济制度域外考察

新中国成立以来,我国的教育法制建设尽管成绩斐然,但教育法理论尤其是受教育权的法律救济理论在调整教育冲突利益关系方面仍处于逐步成长阶段,而自20世纪以来,特别是在第二次世界大战之后,西方各国对于人权保护的重心做出了一定的调整,将受教育权提升为人权的重要组成部分并加以保护,并将受教育作为一种基本权利写入宪法。有荷兰学者曾在《成文宪法的比较研究》一书中对于受教育权的宪法化进行统计,根据其发布的统计结果可以看出,在其统计的142个国家中,宪法中明确规定公民受教育权的有73个,比例可达51.4%。从时间历程上来看,西方国家对于受教育权的法律救济理论和制度的探索积累了丰富的理论与实践经验。因此,对于受教育权法律救济制度的域外规定进行考察,并进一步做中外比较研究,就显得格外重要。一般认为,受教育权的法律救济制度是以法定的程序和方式对教育活动中的纠纷进行裁决,维护受损一方的合法权益,并给予其法律上的补救,是法律救济在教育活动中的具体体现。而诉讼作为解决纠纷的主要方式,在教育领域中应当得到同样的适用。受教育权的法律救济制度在世界各国的法律规定中具有一定的差异性,大陆法系国家如德国、日本等可以通过宪法诉讼和行政诉讼制度来解决教育纠纷,而英美法系的国家则是通过司法审查制度对受教育权的纠纷进行裁决。同时,有些国家为受理学生的申诉建立了专门的教育裁判机构,该机构独立于教育行政部门,通过向教育行政机关或者特殊教育行政裁判机构提出教育行政复议或申诉的方式,在行政系统内部解决纠纷,例如英国的教育裁判所、加拿大的教育上诉法庭等。同时,美国大学中的校园司法程序,以及我国台湾地区所建立的校内学生申诉制度,通过拓宽学校内部的救济渠道,以此来增强学校的自我纠正能力,最大限度的消化本校内部学生的申诉,同时限制学校一味彰显自主权而影响学生群体的利益诉求。通过校内自我纠正的方式进行的受教育权法律救济实现了学生间接地参与教育决策与管理的过程,学生在申诉时充分发挥了主体性、自主性,保障了自身利益的同时也打破一直以来在学校以及教育机构中存在的一些官僚主义和不正之风,更好的去发挥学校以及教育机构的社会作用,真正建立起一个民主、自由的学习环境。受教育权的法律救济是保障受教育权的重要途径,其救济过程不仅体现了对受教育者的诉讼权利与教育行政部门的行政权直接的关系,更体现了受教育权的自由性与学校自主权之间的平衡与制约关系。通过向英美法系和大陆法系主要国家和地区有关受教育权法律救济制度取经,吸取西方国家在受教育权法律救济制度方面的一些先进经验,可以不断充实我国受教育权法律救济制度的理论。然而,尽管西方国家在受教育权的法律救济制度理论和实践方面取得了长足的进步,但在构建我国受教育权法律救济理论与制度过程中,仍应从实际出发,不可对西方特别是某一国家的制度进行全盘照搬,避免出现制度“水土不服”的情况,应当采取一种兼收并蓄的态度。

三、我国受教育权救济制度存在的问题

回顾我们国家的教育发展历程,学生大多受到传统教育思想中崇尚师道的影响,在与老师甚至于学校发生争议时,极少会去使用行政或司法等外部解决方式来处理矛盾,同时,我国教育体制正处于深刻的变化过程中,教育法制建设相对薄弱,法律法规尚不健全,起到更多的主导性作用的往往是教育政策和决议,学生利益往往得不到应有的保障。因此,对于受教育权的救济制度的研究是至关重要的。在教育过程中,学校、教师与学生都具有各自的利益诉求,而在实际生活中难免会因为追求自身的利益诉求产生各种各样的冲突,由于学生大多为个体,相对于老师,学生往往处于弱势地位,老师、学校自然而然成为了侵害学生受教育权的主体。想要保证良好的教育秩序,就需要通过受教育权法律救济机制,来及时和有效的解决冲突,充分发挥受教育权的保障作用。我国受教育权救济制度存在的问题主要分为诉讼无法处理各类受教育权纠纷和受教育权纠纷的非诉讼保障方式不明确两个方面。前者主要体现为宪法救济途径不足和我国的《行政诉讼法》没有明确将学校处分学生的行为纳入受案范围。在我国,最高人民法院并没有被赋予违宪审查的权力,学界对于受教育权法律救济权利的性质依旧存在争议,我国宪法基本权利的可诉性问题在司法界尚未得出结论,尚处于一个初步的探究阶段,尽管受教育权在宪法中被规定为公民最重要的基本权利之一。但想要将受教育权的宪法权利转化为可诉的实际权利,依旧受到很多因素的影响。现阶段我国并不具备将宪法司法化的条件。宪法司法化所要解决的实质问题是:我国法律对宪法规定的公民基本权利条款的法律化、具体化立法缺位。另一方面,在我国《行政诉讼法》中,学校处分学生的行为被认定为内部行政行为,并不属于法院受理范围,而在实际生活中,大多数学校并未设置学校申诉部门,使得许多学生特别是高校学生对于学校处分决定诉讼无门、救济无方。同时,行政诉讼制度本身也存在理论上的困境,司法权不宜介入自主性和专业性强的教育领域这个理由,使得受教育权的诉讼案件处理起来较为困难。在无法通过诉讼的救济制度保障受教育权的情况下,学生们往往只能通过非诉讼救济制度来处理其遭遇的受教育权纠纷。根据我国《教育法》第四十三条第四款规定,学生如果对学校给予的处分不服的,有权向相关部门提出申诉;如果学校、教师侵犯了学生人身以及财产权等合法权益的,学生可以选择申诉或者提起诉讼。根据教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》(2005年)的相关规定,学生申诉的步骤如下:第一,向学生所在学校的学生申诉处理委员会提出书面的申诉申请。第二,学校的相关部门在做出复查决定后,学生对其处理结果依然不服的,可以针对学校的复查决定向所在地教育部门继续提供申诉申请。但是,从实际案例来看,在学生申诉过程中,高校的内部工作人员仍然是决定做出的主导方,从根本上来说,这种高校内部纠正机制很难保障对于学生申诉的处理结果的公正性。申诉权利用尽后,可以申请行政复议,根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第九款规定,在向教育行政机关申诉后,教育行政机关不作为,可以将该行为纳入行政复议的范围。教育部的相关解释也为我们印证了这一点:“如果学生申请教育行政机关履行保护受教育权之后,教育行政部门不作为的,学生可以申请复议。”但这依旧没有明确学生的复议范围,如教育行政机关对学生的申诉作出的各种处理决定,学生是否可以申请复议,关于这一情形依旧没有明确规定。同时,直到今天,由于我国尚未通过一部对学生申诉这一制度做出专门规定的统一的规范性法律文件,因而导致学生的行政申诉之路依然艰辛,在实践中,通过申诉这种方式来解决学生所遇到的受教育纠纷的可操作性不是很强。

四、受教育权救济制度的完善思路

受教育权法律救济方式多种多样,就我国目前而言,最有效的方式应当为申诉和诉讼,应当完善学生申诉制度,同时将学生申诉制度与行政复议制度相结合。学生申诉制度已在《普通高等学校管理规定》基本建立,但仍应继续完善。首先应当扩大救济的范围,不能仅仅局限于学校的实体侵权行为,包括学校对学生做出行政行为时违反正当程序的事实。在田永诉北京科技大学一案中,北京科技大学忽视了被处理者在接到处理决定后的申辩权利,法院依据正当法律程序原则对申诉的程序提出了新的要求。其次,建立符合我国国情的学生申诉受理机构。在台湾,对于学生申诉组织的设置、成员的选拔、任期、回避制度均有详细的规定,这可以真正保障学生教育申诉权。保证学生能够切实有效的参与,同时通过细化程序来真正建立高校内部纠错机制,实现学生可以抵抗不法侵害和监督高校行政管理权的目的。最后,通过单一的申诉救济方式来彻底解决受教育权争议是不现实的,通过对比世界各国受教育权法律救济渠道,我们可以看出,在穷尽学校自身内部的救济之后,各国都设置了第二层面的救济,即允许学生向各级行政部门提出行政申诉或者复议,部分国家甚至建立专门教育裁判机构用以受理学生申诉。我国目前最大的问题在于,行政诉讼受案范围并未纳入受教育权被侵害的情况,而行政复议范围明确规定为:申请行政机关依法履行保护受教育权,仅在行政机关不作为的情形下,学生才可以申请复议。该行政复议的范围过于狭窄,并不利于保障学生权益,我国可以进一步优化教育行政复议制度,将申诉与复议结合起来。建立一个独立的学生申诉复议委员会,进一步拓宽受教育权法律救济的渠道和途径,实现对受教育权的多元化法律保障。与此同时,宪法对于受教育权的救济功能依旧不可忽视,我国应当出台违宪审查及宪法诉讼制度来保障公民的受教育权。在现实的高校侵权案件中,许多大学生退而求其次选择民事诉讼来维护自身的权益,而经济赔偿很多时候并不能弥补受教育权被侵害的痛苦。在齐玉苓案中,其家人曾说过:“我们的最终目的并不是经济赔偿,相比于金钱,我们更希望法院和政府能够对陈晓琪本人及相关的责任单位、责任人进行追责,给我们一个能接受的处理方式。”这时,宪法司法救济就显得尤为重要,我国应当通过允许司法审判中直接使用宪法有关规定的方式来为受教育权受到侵犯时提供救济依据。在穷尽权利救济原则的基础上,理应诉诸宪法诉讼进行受教育权的救济。

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作者:杜嘉雯 崔越群 单位:武汉大学法学院 首都师范大学

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