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日本修宪中的国际法问题研讨

   发布时间:2018-06-03   [点击量:410]  


0引言
宪法乃一国之根本大法,对一国最重要、最根本的问题(形塑国体、规范政治、保障人权等)进行规定,从效力层级上讲,其具有最高效力。宪法的制定,基于一定的客观事实,随着时间的推移,这些事实可能发生变化,因此,带来了宪法的滞后性问题①。修改宪法,使宪法适应变化、更加完善,是有一定的必要性。从主权视角看,宪法的修订是一国行使主权权利的体现,根据尊重他国主权原则,国际社会负有不得干涉的义务。然而,问题总是多向度的,根据权利义务相统一的一般法理,一国在充分享有其权利的同时,也应忠实地履行其义务。无无义务之权利,亦无无权利之义务。因而,值得我们思考的就是:一国的宪法修订是否与国际社会全然无关以及一国在宪法修订中如何对待其担负的国际义务、责任?简言之,宪法的修订是否完全无语境?“主权”这一范畴,为修宪提供了“合法性”,然而从国际法上看,这种“合法性”是否充分?近日,日本修宪的呼声再度高涨,解禁集体自卫权,摆脱战后和平体制的偏向昭然若揭。二战后,世界范围内,虽总体上保持了和平,但威胁、挑战和平的因素远未断绝。和平之维系,有赖于国际社会的共同努力,有赖于对国际道义准则的坚守。本文以日本修宪为例,对其中涉及的国际法问题进行探讨,以期对前述问题进行解答。
1日本修宪的提出及其实质
日本现行宪法,公布于1946年11月3日,1947年5月3日正式施行。由于其制定于第二次世界大战之后,称为“战后宪法”,又由于其确立了“和平主义”的宪法原则,也称为“和平宪法”。“和平宪法”规定了议会内阁制、象征天皇制、非军事化等内容,为战后日本的政治民主化、经济腾飞等立下汗马功劳。但是,这部宪法是在美国主导下制定的,一开始就带有被强加的色彩,这为修宪派人士提供了口实。自1947年该宪法的生效之日起,修宪的论调就一直存在。[1]65随着“新保守主义”、“民族保守主义”、“民族主义”和“新民族主义”政治思潮的转向,以及谋求成为“普通国家”和“政治、经济、军事大国”目标的提出,“和平宪法”利用起来越来越显得捉襟见肘。奉行现实主义、实用主义的日本,其实一直把宪法当做“利用”的工具。诚如有学者所言,日本的“和平宪法”,“更多的时候只是日本人手中的工具而已:弃于其不利之法如蔽帚,奉于其有利之法如圭臬”[2]38。用起来不甚称心,甚至颇有束手束脚之感,那么提出修订就势所必然了。
1.1不同历史语境下的修宪浮沉
日本“和平宪法”制定虽逾60年,但是尚未正式修订。综观整个日本战后的宪法实践史,充斥着修宪论和护宪论的斗争。修宪与护宪的力量对比,随日本国内及国际情势的发展,此起彼伏。修宪是语境化的,在不同历史时期,有不同的特点。分散的修宪主张,汇聚成结构化的修宪运动,这实际上是对日本深刻社会变迁的记述。20世纪40、50年代,二战结束,冷战开启,这一时期的日本修宪,有着鲜明的时代特征。修宪的首次提出是在“和平宪法”公布之前,远东委员会在“关于重新审查宪法的政策决定”中提到,“该宪法施行后1年至2年间,日本国会和远东委员会双方应进行关于重新审查该宪法的调查工作”;1947年4月20日,日本政府回复没有修改的意向,但是学界对此作出了积极回应,支持宪法的基本原理。[3]304二战后,美国对日本进行了单独占领,美国的对日政策,对日本影响深远。占领初期,美国对日政策的基调是对日本施行非军事化、民主化改造[4]217。但是,随着朝鲜战争的爆发,冷战局势的加剧,美国对上述政策进行了调整,重新武备日本,允许一些战犯从政。1950年成立了警察预备队,1952年改名为保安队,1954年《自卫队法》将保安队改为自卫队。由于宪法第9条第2款规定,“不保持陆海空军及其他战争力量”,自卫队的成立直接引发了修宪与护宪的论争。战前高层政客和战犯重新登上政治舞台,奠定了日本保守政治的社会基础。这些人一上台就在日本掀起了修宪浪潮。1954年12月10日,鸠山一郎内阁成立。鸠山一郎一上台就把实现修宪作为一项基本政策,在其任内通过了设立政府宪法调查会的法令;1957年2月25日第一次岸信介内阁成立,其在内阁设立了宪法调查会并作为常设机构保存下来。[5]10-11总体上看,这一阶段的修宪运动处于抑制状态,其中原因有:首先,二战刚刚结束,作为战败国的日本,受到国际社会的钳制;其次,日本国内反思战争的声音强烈,国内气氛不允许谈论宪法修改问题;最后,走和平主义的发展道路,在这一时期占据主导,政治思潮上比较单一。20世纪60至80年代,修宪运动进入了沉寂期。1960年以后日本的重心转向了发展经济,修宪问题被抛诸脑后。这一时期,“虽然发生了自卫队问题、劳动问题、教育问题、大学问题、社会福利问题等各种各样的宪法问题,但这些都未达到国民内部意见对立的大论争的程度。在此意义上说,这是一个宪法没有被社会普遍关注的时期。”[6]91当然,这一时期并非完全没有推动修宪的举动,比如:1982年11月27日中曾根康弘内阁成立,就提出了“战后政治总决算”,要求修改宪法,恢复“天皇元首制”,拥有“防卫军”[7]4。虽然总体上看修宪进入了沉寂期,但是各种准修宪活动仍然活跃,或者可以说修宪活动变得更加微妙起来,“政府在经历了岸信介的失败之后,选择了‘无形修改’的道路”。20世纪90年代,日本的修宪运动再度高涨。以1990年的海湾危机为契机,日本国内又掀起了修宪的浪潮,各种宪法解释论盛行。[8]107从外部环境上看,此时冷战格局终结,世界局势总体保持和平,但地区冲突不断,传统安全威胁与非传统安全威胁并存,日本迫切需要在国际社会中施以拳脚,以配其“大国”地位。派遣自卫队出国、争取成为联合国安理会常任理事国、开展地区大国外交等一系列举措铺呈开来。然而,这些活动或多或少受到“和平宪法”的限制,束缚了其施展空间。海湾战争中,某些西方大国指责日本“只出钱、不流血”,实际上根据宪法第9条,日本贸然出兵于法无据。“和平宪法”到现在,更多的是桎梏,特别是第9条的规定,修宪趋势明朗。从修宪和护宪的力量对比上看,也表明了这种趋势。20世纪90年代以后,主张修宪的力量大大增强,护宪力量大大减弱。从政党的角度看,很多以前反对修宪的政党改口赞同修宪,称“修改宪法有必要”;从民众的角度看,赞同修宪的民众的比例有所上升,修宪成为人们较为关切的事项。“论宪、修宪成为90年代以来公众舆论的总体取向。”[9]32这一时期比较重要的修宪活动有:一是“1992年3月,宫泽内阁在《外交姿态报告》中正式将修改现行宪法中限制日本国际权利的部分列为90年代日本三大政治目标之一”;二是1994年11月3日《读卖新闻》发表“宪法修改试案”,积极开展修宪舆论宣传;三是1999年7月29日日本国会通过《成立宪法调查会法案》,规定在参众两院设立宪法调查会,“修宪问题逐步上升为国会意志”。21世纪以后,日本的修宪运动步向深入、实质。2000年1月20日,参众两院的“宪法调查会”成立,掀起了修改宪法国家层面的正式讨论。2001年4月26日,小泉内阁诞生,小泉把日本的修宪运动推向了实质性阶段。小泉上台伊始就明确地表达了其有意推动宪法的修改,特别是对宪法第9条进行修改,在其任期内促成了《反恐特别措施法》、“有事三法案”和《支援伊拉克复兴特别措施法》,以新设专门法的形式架空了“和平宪法”。“小泉执政后,一直践行着他的修宪承诺,一方面通过另立单行法对现行宪法进行架空,另一方面加紧论宪并完善与修宪相关的法律程序,积极推动对现行宪法进行直接修改。”[10]102003年9月13日,小泉推出计划于2005年提出党的宪法修正案;2004年1月14日,其又提出在2009年向国会提出宪法修正案。这一时期其它的修宪活动还有:2002年4月15日,众议院宪法调查会出台了《众议院宪法调查会报告》,主张修改宪法第9条。2005年4月20日,参议院宪法调查会通过了《最终报告书》,认为“有必要保持为了自卫的必要最小限度的组织”,也主张修改宪法第9条;上述两报告都聚焦了宪法第9条,报告的出台,明确了修改宪法的必要性,结束了日本朝野长期以来关于是否要修宪的争论。[11]162005年11月22日,自由民主党在东京举行建党50周年纪念大会,并正式公布了该党提出的宪法修改草案。[12]鉴于“一党优位”的政治现实,对长期、经常执政政党(自民党)的宪法修改草案有必要特别关注。2006年9月26日,安倍晋三组阁(第一次),安倍是修宪论的支持者,其参选时即明确主张修宪。2007年5月14日,日本参议院表决通过了《国民投票法案》,对宪法96条关于宪法修改程序的内容,进行了具体化和操作化,扫清了修宪过程中的程序障碍。2012年12月26日,安倍晋三再度上台,提出“三年计划”,计划在2015年修改《日本国宪法》第9条。[13]2013年2月15日,在出席自民党宪法修正推进总部会议上,安倍晋三提出将修宪定位为“需解决的重大课题”。[14]2013年4月15日,接受《读卖新闻》的专访时,安倍晋三透露了修改宪法的“日程表”,将修宪分为三步走:在夏季举行的参议院选举中获胜,为修改宪法确保三分之二以上的席位;着手推进易于得到广泛支持的宪法第96条的修改工作;在行使集体自卫权问题上改变宪法解释。[15]2014年1月19日,日本自民党第81次大会通过了《2014年自民党行动方针》,计划在全国举行对话集会,以实现修改和平宪法的目的。[16]
1.2通过修宪解构战后和平体制
概括地讲,日本修宪的实质是要解构战后的和平体制。二战结束后,作为战败国的日本,接受了和平改造,对其主权权能进行了一些限制,成为了“非正常国家”。根据“和平宪法”第9条,日本“永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段”,日本“不保持陆海空军及其他战争力量”。以“和平宪法”第9条为基础,日本历届政府又颁布了一系列法规,对日本的防卫原则、军事管理与军力水平等内容进行了规定,总体上看,宪法第9条对日本发展军力、复活军国主义、重走对外侵略扩张的道路是一个巨大的约束。[17]40“和平宪法”以根本法的形式确立了日本战后和平发展的体制,但是从前文的梳理中我们可以看出,随着日本国内及国际情势的变化,日本国内的修宪力量渐渐增强,他们极力、甚至争相提出各种修宪主张,把矛头指向宪法第9条。日本战后和平体制的确立与国际社会的努力分不开,通过《日本国宪法》这一形式固定下来,认真遵守“和平宪法”是日本忠实履行其国际义务以及承担相关战争罪责的要求。“和平宪法”确立的战后和平体制,其实相当脆弱,其原因如下:首先,日本战后改造并不彻底。天皇得以保留(象征天皇制)并且没有被追究战争责任,使得战后日本右翼势力及军国主义势力的回潮存有相当基础,一部分右翼分子对天皇仍抱有幻想,企图通过修宪恢复天皇权力。另外,一部分负有战争罪责的战前政府高官及战犯并没有得到很好的清算,战后很多人得以复出并仍能翻云覆雨,比如:1957年2月25日甲级战犯岸信介重新出山,担任日本首相。其次,美国因素的影响。二战后,美国对日本进行了“单独占领”并施行“间接统治”,这种模式并不利于日本的改造,整个盟军的对日占领关系,概化成了美日关系。日本要服从美国的利益,这对日本走和平道路形成挑战,例如:朝鲜战争中美国要求重新武装日本,911事件后美国要求日本派兵协助反恐等等。[18]112-118最后,“和平宪法”自身也存在一些问题。比如:“芦田修正”以及宪法的执行力问题。“芦田修正”是指对宪法第9条第2款,可以解释为“在一定条件下不保持战斗力”。也即在“另外的一些条件下保持战斗力”,“‘芦田修正’为日本重新武装留下了可能性,为日本宪法的修改开了一个恶例”。法制定得再完美,如果不能被遵守,则为一纸具文。从日本战后的宪法史看,日本的“和平宪法”并没有得到很好的执行。
2“非正常国家”修宪的“合法性”之殇
2.1“非正常国家”的国际法理据
二战后,作为战败国的日本成为了“非正常国家”。“非正常国家”具体表现为:一是国际法上的“敌国身份”;二是放弃战争,不保有军事力量,战争的“非法化”;三是国家安全保障依赖他国(美国);四是国家主权存有一定残缺;五是领土范围的模糊化。[20]73-74“非正常国家”状态,在战后新型大国关系中,日本颇有遭受不公正对待之感,因此其提出了成为“正常国家”的战略。谋求成为“正常国家”,出于日本大国梦想的感召,挂着为国际社会做贡献的牌子,其核心语义是武装力量的“国际化”。因此,“和平宪法”成为其路上的绊脚石,一个法理上的重大障碍。[21]22-23“非正常国家”是否有如日本国内认为使日本遭受了重大不公以及“非正常国家”在国际法上有怎样的法理?本文试着从以下几个方面进行分析。第一,“非正常国家”符合国际法上国家的界定。国家是国际法上的重要主体,是国际关系的主要参与者,是国际权利、义务、责任的主要承担者。在国际法上国家应具备四个要素,它们是:定居的人民、确定的领土、政府和主权。上述四个要素,即使在某个方面存有不完备性(仅维持到极弱的程度,甚至缺失),也不影响国家的存在。[22]46-47因此,“非正常国家”虽然在主权、领土等要素上存有一些不完备,但是其仍是国际法上的国家,享有国家在国际社会中的权利,履行国家在国际社会中的义务,承担国家在国际社会中的责任。从主权这个角度讲,其实“主权作为最高法律权力和权威(国内)是不适用于各国在国际社会中的地位的……。虽然国家往往被称为‘主权’国家,但是,这只是说明它们的国内宪法地位的,而不是说明它们在国际上的法律地位的。不少国家在它们的宪法中为了国际合作的利益而明文规定对它们的国内主权权力的限制。”[23]94-95第二,“敌国条款”为《联合国宪章》的重要内容。根据《国际法律大辞典》的解释,“敌国条款”是指:“《联合国宪章》第17章过渡安全办法第107条和第8章区域办法第53条第1款的但书,对第二次世界大战中《联合国宪章》签字国的敌国所作的限制性规定。”[24]225《联合国宪章》第53条第2项规定:“本条第一项所称敌国系指第二次世界大战中为本宪章任何签字国之敌国而言。”因此,日本作为第二次世界大战的发起国,其“敌国”身份为《联合国宪章》这一当今最为重要的国际法所确定。虽然日本在国际舞台上极力推动修改《联合国宪章》并要求删除“敌国条款”,联合国大会也通过了拟取消“敌国条款”的议案,但在《联合国宪章》正式修订并删除“敌国条款”前,“敌国条款”对日本仍具有约束力(日本申请加入联合国时承诺遵守联合国宪章)。日本战后同很多国家签订了和平条约,但是这些条约都是在战后且在《联合国宪章》这个框架下签订,因此,不影响日本二战敌国身份的认定。根据“敌国条款”,安理会常任理事国在有关安全问题上(主要指敌国再施侵略之步骤),对《联合国宪章》53条第2项所界定之“敌国”,可以不经安全理事会的授权,“个别地采取包括武力行动在内的制裁措施”,这对于二战敌国企图再走侵略战争老路形成巨大威慑。第三,“非正常国家”有国际法上的权利、义务、责任基础。国际关系中,各个国家间虽表现为平等、独立的关系,但实际上他们是相互联系、相互依赖的。从维持正常国际秩序的视角看,一国不能只享受权利,而不履行义务,或违反义务时不承担责任。“非正常国家”有国际法上的权、义、责基础。日本的“非正常国家”状态,首先是一系列国际条约义务在日本的体现。《波茨坦公告》这一对结束二战以及对奠定战后世界和平体制具有重要作用的基础性法律文件,“至今仍然是一项处于效力期间的有效多边国际条约”[25]90。《波茨坦公告》规定了“欺骗及错误领导日本人民使其妄图征服世界者之威权及势力,必须永久剔除”;“日本领土经盟国之指定,必须占领”;“日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”等等,对日本战后的政治、经济、军事等内容进行了安排。战后日本还同其它国家签订了一系列“和平条约”,比如:《旧金山和约》、《日美安全保障条约》、《中日和平友好条约》等,对日本的领土、安保、军事、和平发展、同其它国家的友好关系等问题进行了处理。作为侵略战争的发起国,重归国际社会,当然需要做出更多的承诺、让步。其次是日本承担二战战争罪责的体现。法谚云:“无义务,则无责任。”尊重他国的权利、保障人权、不滥施武力等国际义务,任何国家都应严格遵守,违反这些义务就应当承担相应责任。日本发动二战,公然践踏他国权利,以致生灵涂炭,很难说此种行为不应受到惩罚。减损、限制其再战能力,由国际社会为其提供安全保障,做到权、义、责最大限度的平衡,无疑已是最好的情况了。
2.2“非正常国家”修宪的“合法性”问题
通过前文的分析,我们可以知道,“非正常国家”有充分的国际法理据,由此,就产生了“非正常国家”修宪的“合法性”问题。关于一国修宪的“合法性”,可以从两个维度来考察。一是从国家主权权利/权力的角度考察,主权作为一国对内的最高权威,其权能当然包括对一国宪法之修改。当然,对于现代法治国家来说,其行使要受复杂的国内法安排影响。从这个意义上说,修宪的合法性问题,可以具体化为修宪是否符合相关国内法的安排,比如:修宪是否满足法律(或宪法自身)规定的特定程序。二是从一国国际权利、义务、责任的角度来考察。正如前文的分析所述,主权这种对内最高权威并不适用于一国的国际地位,一国的国际地位有着复杂的决定因素,本文在此不赘。一国一旦提出修宪,如果违背其承担的国际义务、责任,那么其就会陷入国际法上的“非法”,不管这种行为的性质(主权属性)。“非正常国家”是在国际法上负有特殊义务或者承担着特定责任的国家,一旦这种国家提出修宪,对其所负的国际义务、责任进行违反、否认、颠覆,其就构成了“非法”。日本作为“非正常国家”,如前文所分析的,其修宪实质是要解构“和平宪法”所确立的战后和平体制,因此,这种行为从国际法上讲是“非法”的。日本推动修宪,虽然打着“国际贡献论”、“自卫合法论”等旗号,但仔细检视,我们不难发现其挑战国际和平秩序的阴谋。战后,国际社会基于和平理念,对日本进行了改造,为日本设定了一系列的义务,日本作为战败国而被动予以接受。那么,这里面是否就有强权的逻辑或者说带有一定的不合理性?答案是否定的。善恶终须有别,“赏善罚恶”是顺乎天应乎人,是天道、人道。在国际社会中,是非善恶有确定的边界(从国际法的发展史我们可以清楚这一点),对善进行奖赏,对恶进行处罚,是亘古的。日本犯下罪行,接受处罚就理所当然,况且这些处罚、义务、责任的设定具有合目的性(维护和平),保持在合理的限度内。从广泛的视角看,“和平宪法”就不仅仅是一部国内最高法,而且还是一系列国际义务、道义、责任的表征,恶意的修改已构成“非法”。
3“非法”修宪带来的和平主义危机
和平主义原则是当今最为重要的一条国际法原则。前文对日本修宪中的“非法”性进行了分析,那么这种“非法”修宪带来的后果是什么呢?答案即是造成了和平主义的危机。当今国际,总体上保持和平,这种局面得益于二战的结束以及战后对战争发起国的清算。结束战争,建立维护世界和平的长效机制(设立联合国等)以一系列法律文件为基础,如果这些法律文件得不到遵守,世界和平将渺无希望。日本的修宪(主要指修改宪法第9条等内容)具有不合道义性、“非法”性,是对世界和平的挑战。为明晰这种认识,有必要结合日本国内近些年发生的一些变化来分析。首先,日本政治思潮日益多元化,和平主义日渐式微。日本的政治思潮可以归为三类,即和平主义思潮、保守主义思潮和民族主义思潮。和平主义为日本“和平宪法”所确立,是日本宪法的核心。日本和平主义思潮的主要内容有:承认日本在二战中犯下的战争罪行,反思战争,主张国家走和平发展的道路,放弃战争。日本和平主义思潮随着保守势力的崛起,以及围绕和平主义的一些争论展开,其核心语义发生了很多变化,最后逐渐走向衰落。保守主义有传统保守主义、新保守主义和民族保守主义之分:传统保守主义主要指“战后初期,以吉田茂为代表的保守本流思潮,主张轻军备、重经济、专守防卫”;新保守主义主要指对内主张“战后总决算”,对外主张“普通国家论”、“国际贡献论”的思潮;民族保守主义主要指主张“安邦立国”,否认日本侵略史、鼓吹民族自信心、民族精神的思潮。[26]10民族主义主要指主张恢复日本民族优秀传统,加强爱国心教育等内容的思潮。这三大思潮,总和起来主导着日本的政治,但是和平主义思潮颓势明显,其它两种思潮占先。其次,日本开始谋求大国地位。经济上的大国,政治、军事上的侏儒,在日本饱受诟病,其迫切希望改变这种现实。推动修宪解禁集体自卫权、派遣自卫队出国、加强在国际组织中的话语权、争做地区老大、热炒中国威胁论、松开武器出口禁令、与邻国发生领土争端等一系列举措轰轰烈烈的展开,仔细地观察,我们会发现日本在大国路上越走越偏。结合上述语境,我们不难发现,日本在战后和平发展道路上有所偏向,盖此,日本“非法”修宪带来的和平主义危机不能小觑。当今国际,大国之间的博弈日趋激烈,世界本已动荡不堪,若威胁和平的因素再得不到有效规制,世界将陷入进一步的混乱。将和平理念浇铸人心,调整好国家间的关系要靠国际法,国际法上的一些甚深理念、核心价值(如和平)不容有丝毫进犯,模棱两可(非法即是非法)则贻害无穷。
4结论
日本修宪在不同历史语境下浮浮沉沉,其实质是要解构“和平宪法”所确立的战后和平体制。修宪如果单从主权这个视角看,会陷入“合法性”的误区,主权这一范畴不能为一国的修宪活动提供充分的“合法性”。因为从国际法上看,主权不适用于一国的国际地位,一国的修宪活动如果违反、否定一国所承担的国际义务、责任,仍将陷于“非法”。日本作为“非正常国家”,有国际法上的权利、义务、责任基础,实际上是其履行众多国际条约义务及承担相应战争责任的结果。日本修宪,虽打着为国际社会做贡献或行使集体自卫权的旗号,但实质是要摆脱战后和平体制,有违其承担的国际义务、责任,因此,是“非法”的。“非法”修宪带来的恶果即是造成世界范围内和平主义的危机。如果世界各国都只讲权利,不讲义务,也不负责任,那么世界将变成一个零和的战场。和平维系任重道远。所谓政治者乃众人之事,国际政治即国际大家庭中众人之事,和平话语虽常念口头,但实际行动却有万种偏差。国际法作为“对国家在它们彼此往来中有法律拘束力的规则总体”,不能任由解释、自由遵循,如此,对错是非则自然明矣,正义得倡。
作者:欧俊 单位:西安交通大学法学院 丝绸之路国际法与比较法研究所

文章标题:《日本修宪中的国际法问题研讨》,原文地址:,如有转载请标明出处,谢谢。

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