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广州市积分落户政策执行情况研究

本站原创   发布时间:2018-11-06   [点击量:425]  


摘 要

2014年广州市流动人口总数约为837万人,反超了常住人口5万人。如此大规模的外来人口带来的管理压力可想而知,需要的如教育、医疗、住房等公共服务数量巨大,水平要求也越来越高。我国的户籍政策施行多年,在一定的历史时期内为城市人口的可控增长发挥了巨大作用。如果还是用户口这种带有歧视性的政策去管理流动人口的话,把为城市的发展与进步做出过重大贡献的农工群体排除在外,不让这些流动人口享受到城市发展的成果,享受到自己劳动的果实必然会激化社会矛盾,产生不稳定因素。

本文着重研究广州市积分落户政策执行的相关情况,通过探析积分制入户的实施效果不理想背后的原因,解释积分制入户政策导向与实际运行状况之间差距。对其现阶段执行过程中存在的问题,进行实际分析,提出相应的建议对策,从而促进广州市积分落户政策得到更好的推广和落实。本文也吸收了其他专家学者的有关研究成果,通过对广州市积分落户政策相关情况的调查研究,分析其执行与完善过程现存问题,对进一步促进广州市积分落户政策的推广执行提出切合实际的相应建议对策。

关键词:户籍制度  积分入户  执行情况

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一、绪论


(一)研究的背景

中国改革开放以来,伴随着经济的起飞,国内产业结构和城乡结构都发生了巨大的变化。一个重要的特点就是各大城市(如北京、上海、广州、深圳等)流动人口激增,这些流动人口的绝大部分又是打城市打工的农民工和到其他城市工作的大学毕业生等人群。2014年7月30日国务院全文发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《意见》提出的户籍改革,不仅取消了农业户和非农业户的区别,统一了户籍性质,而且采取了中小城市放开落户限制,严格控制大城市和特大城市人口规模的政策。特别提出改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,对流动人口建立完善积分落户制度。在北京、上海等大城市要根据具体情况制定积分入户政策。这说明在原则性基础上又充分赋予了地方政府灵活性。2014年广州市流动人口总数约为837万人,反超了常住人口5万人。目前我国已进入城市化的告诉发展阶段,大量农村人口将源源不断地进入城市居住生活。如果还是用户口这种带有歧视性的政策去管理流动人口的话,把为城市的发展与进步做出过重大贡献的农工群体排除在外,不让这些流动人口享受到城市发展的成果,享受到自己劳动的果实,没有户口的人失踪遭遇到“二等公民”身份的制约,将他们都排斥于社会公共服务体系之外,必然会进一步激化社会矛盾,产生不稳定因素,也不符合公平、正义的社会共识和大家多年的奔走呼吁。

户籍改革呼吁了多年,也特别受社会各界的关注,政策变化牵一发而动全身,难度非常之大。我国一些特大型城市如北京、上海一直试图通过探索居住证制度来化解户籍制度改革的难度。如何将居住证与户籍进行对接,或者说如何扩大居住证持有者获得这些城市户籍的通道和机会,则是城市户籍改革的突破口。2010年6月,广东省政府在总结中山市试点经验的基础上,开始尝试推广和扩大外来流动人口积分落户的制度模式。在广东省政府发布《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》之后,广州、深圳、东莞、中山、惠州等9个珠江三角洲城市分别制定了各种户籍改革或落户方案。与此同时,北京、上海等特大型城市也在开展居住证落户积分管理制度的调研和方案设计、论证等活动。2014年广州市陆续颁布了《广州市积分制入户管理办法》以及《广州市积分制入户管理办法实施细则》,有力推动了此项工作的开展和突破。积分制入户政策打破了户籍坚冰,积分制入户政策的提出敞开了城市公共服务体系的大门,原本农民工等流动人口融入城市的进程也从此更加顺畅,城市试图以积分制入户这样看似诚意满满的政策留住流动人口中的人才,然而其效果却不容乐观。

(二)研究的意义

本文将着重研究广州市积分落户政策执行的相关情况,通过深入探析积分制入户的实施效果不理想背后的原因,解释积分制入户政策导向与实际运行状况之间差距,并试图解释致使这种差距产生的原因。对其现阶段执行过程中存在的问题,进行实际分析,提出相应的建议对策,从而促进广州市积分落户政策得到更好的推广和落实。本文也吸收了其他专家学者的有关研究成果,通过对广州市积分落户政策相关情况的调查研究,分析其执行与完善过程现存问题,对进一步促进广州市积分落户政策的推广执行提出切合实际的相应建议对策,从而有助于广州市积分落户政策的进一步完善和促进政策的执行得到更好的成果。积分制入户作为对户籍制度改革的实践之举,探索出一种根据城市承载能力有序引导进城务工人员落户的新机制,实现外来务工人员公共服务均等化,化解外来务工人员公共服务需求全面快速增长和城市公共服务资源紧缺之间的矛盾,逐渐从不均等走向均等,为积分制入户政策不断完善提供参考,具有一定的理论与现实意义。


二、广州市积分落户政策执行的现状


(一)广州市积分落户政策推行的背景

广州市的流动人口占广州市总人口的比例在2014年首次超过50%,反超常住人口5万人。如此多的流动人口用自己的辛勤劳动建设着广州,支撑着广州的经济增长,因此他们有权在分享城市发展的成果,公平享受社会公共服务体系。为了把大量流动人口中的优秀人才留在广州,为广州的经济发展长期做贡献,广州市政府颁布了《广州市积分制入户管理办法》以及《广州市积分制入户管理办法实施细则》,正式拉开了户籍制度改革的大幕。积分制是指通过综合设定相应的积分标准和条件,对流动人口的各项素质内容进行积分登记,当流动人口积分达到规定分值便可申请加入当地的户籍,享受相应的公共服务。申请者只要符合积分标准或者达到了指定的条件,都可以申请入户。申请积分入户有两种途径:一是通过相应的积分指标进行累积,达到一定的数值即可申请入户。二是符合积分制规定的特定条件即可直接入户,需要再进行指标积分的累积,即所谓的条件准入制。广州市于2010年开始全面落实积分制入户政策的实施,在户籍改革方面向前推进了一大步,首先向原有户籍二元格局发起了冲击,在全国范围内具有示范与借鉴意义。

(二)广州市积分落户政策的主要特征

第一,积分指标具有引导性。积分入户计分标准按积分方向划分为“正向指标”和“反向指标”两大类,从激励和惩罚两方面对外来人员进行引导。一级正向指标包括就业情况、个人素质、激励条件、社会贡献、投资纳税、参保情况、居住情况等。文化程度与积分分值成正比;职业资格与专业技术职称亦是加分指标,有选择性的接收广州紧缺急需的技术型人才;献血、志愿服务、慈善捐赠等积分标准对于引导民众积极行为具有积极的促进作用。加分的同时还有减分指标,起到约束流动人口的特定行为的作用。减分一级指标涵盖计划生育和违法犯罪两大类,不符合政策生育、受过劳教、刑罚都要扣除相应分数。

第二,评分手段灵活开放。积分制入户不再将入户指标数额细分,仅以积分数额为依据,只要是申请人符合相应的条件,既可以办理入户,不受镇街先后位置的影响,实施全市统一标准,申请者满足规定条件,达到规定分值或符合准入机制之一的,就能获取落户资格。

第三,积分入户和直接入户相结合。广州市积分制入户实施条件准入制与积分制管理并行的模式,即流动人口既可以在积分评分达到要求后入户,也可以在符合个人素质类、表彰奖励类、投资纳税类和社会工作者类几个方面直接入户。比如,取得社会工作者职业水平证书并服务于该市的社工人才只要不违法计划生育政策、无不良犯罪证明就可以通过四大准入制当中的社会工作者类进行入户。

(三)广州市积分落户政策执行取得的成果

第一,进一步提高了流动人口管理的规范化程度。广州市的积分入户政策建立了一整套系统化的、指标明确、评分科学的评价体系,对于流动人口的个人情况、工作情况、社会保险参与情况、个人收入及社会贡献情况进行了具体化和数字化,有利于在政策范围内加强对流动人口的整体把控,建立素质低下或者社会贡献度低人群的逐步消化机制。

第二,增强了流动人口的归属感。广州市积分入户政策回应了几百万流动人口,特别是农民工的多年的呼吁,打破了长期以来依附在户口制度上的社会福利分配机制,及时解绑了公共服务的户籍要求,为流动人口公平享受公共服务开辟了一条新的渠道。积分入户后,这些曾经的流动人口就变成了广州市民,他们立马就在城市扎下了根,获得了真正融入广州这座城市的机会。

第三,有力地促进了城市化和社会发展。广州市积分入户政策的最大贡献在于努力探索出了一条打破户籍制度的路子,而这条路子也非常符合我国城市化的历史进程。未来二十年中国的城市化依然会高速前进,这也是中国未来经济的增长的重要战略支撑。城市化就必然带来大量的农村人口进城,城市也需要大量的各种各样的人才来支持城市的扩容发展。



三、广州市积分落户政策存在的主要问题


(一)未入户者观望情绪浓厚

积分制入户政策在实施之初,得到了广州市各界的一片叫好声。但是叫好归叫好,广州市的外来务工人员在入户行动上似乎并没有多高的积极性,最直接的结果就是广州市连广东省每年下达的积分入户指标数都没有完成。从2010年广州市全面开始实施积分入户制起,广东政府要求广州市完成积分制入户吸纳外来流动人口数不低于12370人,该年份广州市共通过了16246份外来务工人员的入户要求,虽然申请人员已经超过指标数额,但通过后续公示期后,有近两千余人并没有达到规定要求,剩余仅有10854人最终获取了积分入户的指标。即便外来流动人口通过积分入户广州的意愿强烈,但当户口涉及到广州市现有公共服务供给的时候,通过积分入户享受这些服务就要大打折扣了。尽管积分入户制度已经是一种对公共服务攻击方式的反思和突破,但就目前的情况来看,开放的程度还远远不够,公共服务的大门还没有完全向流动人口打开。这一点我们从广州市积分入户的指标设定上就可以看出,积分入户广州的政策诱惑不大,这正如下列具体案例中李先生所言“入户了也没发现有啥好处,手续却十分繁杂”,他最终选择了放弃积分入户。

(二)已积分入户者归属感不强

随着积分制入户政策的出台和购房入户的政策的取消是同步进行的。原来外来人口想要取得广州户口必须在广州购买住房,用自己的房产证办理入户手续,入户地正是自己购买小区的地址。但实行积分入户政策之后,拥有自己的房产证已经不再是入户的充分条件了,有房也不一定就能入户。同样需要通过积分渠道,而取代之的是拥有自己的房产权,在积分指标上有额外加分。在广州市房价高位运行的情况下,这样的政策改变对那些买不起房子的外来人口入户广州非常有利。只要个人综合素质过硬,属于广州市发展需要的人才,为广州的发展做出足够的贡献,就可以在没有房产的情况下入户广州。这些没有房产通过积分入户的人口,其户口所在地为虚拟社区,即:社区内部居住成员无实际的居住地址,在管理上属于同一社区,但并不存在共同的地域关系。与实际社区相比,虚拟社区内的成员并不同在于一个地域,互相之间不认识也就基本不存在相同的心理基础与互动,所以入户虚拟社区导致这些人的实际归属感为零,彼此之间没有任何交流和互动。

(三)对新增人力资本的吸引不足

人力资源供应缺口大,积分制对城市人力资源补充数量不足。随着内地经济的快速发展,内地农村、城市经济迅速发展,有着以需求大量普通劳动资源为特征,而我国制造业最前沿的广州市逐年出现用工缺、用工荒的局面。依据广州市统计年鉴数据显示,外来务工人员总人数呈现着逐年下降的趋势。从数据分析发现,从2006年至2010年,外来务工人员已经减少了将近170万。

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积分入户制的制度本意无疑是进一步为广州吸引各类人才,包括智力人才和体力劳动者。但从目前实施的结果来看,积分制政策对巨大的人力资源需求难以弥补,对各类的人才的吸引力严重不足。在目前面临的用工荒困境以及经济社会双转型的任务背景下,广州市政府试图用积分入户制来稳住、留下外来人口,从理论上来说有一定的吸引力,但从实际操作来看,各种各样的手续、程序和指标要求,导致实际上积分制所发挥出来的作用却并不明显。

(四)对人力资本的质量提升作用不明显

城市化的进程需要大量的青壮年劳动力,但要发展地好,实现广州市产业结构的转型升级,就必须要引进大量的高水平人才,要在提高人力资本的“质”上下功夫。2007年是引入人才增长幅度最大的一年,比2006年增加14.03万人。随后2008年比2007年只增加了1.73万人,2009年比2008年增加5.64万人。2009年,高级人才占人才总比例为4.2%。人才总量逐年增加,但高级人才所占比例却出现下降趋势。广州市积分入户政策对技能型人力资源的引导不够明显,主要表现在如下几点:一是人才总规模不足以支撑城市的高速发展。从2006年到2009年广州市引入各类人才的数量来看,总数虽然有所增加,但对比经济的发展以及城市化水平的提升,其增长率处于下降趋势,并且增长数字从14.03万,分别降到1.73万以及5.64万。二是人才所占比例不够大。每年的积分入户指标基本分摊给了普通劳动力以及技能型劳动力两种,但技能型人才的入户指标连最低要求都完成不了。三是指标设置引导与体现不足。积分制指标间赋值差异化较大,对城市产业转型发展所需要的技能型人才引导与体现相对不足,甚至存在赋值歧视与不公的现象。从而影响着积分制政策对转型升级期,所需的技能型人力资源的引进力度表现不足。

四、完善广州市积分落户政策的建议

(一)加强政策宣讲,提高公众参与度

积分入户政策宣讲是这项政策得以顺利实施的基础和保障,只有把政府的政策宣传到位,让在广州工作生活的广大民众对政策更加熟悉,对政策的标准把握更加准确,对政策为自身权益提供的保护更加了解、更加有信心,才能充分调动起广州市外来人口积极参加积分入户申请的积极性,而这个积极性是积分入户政策有效实施的根本保证,也只有依靠外来人口自己积极主动参与,才能保障积分入户政策的可持续发展。因此需要提高外来人口对此的认知程度,已经到了刻不容缓的地步。

首先,政府相关部门和街道办工作人员要更加重视政策的宣传。这里之所以提到街道办的工作人员,是因为街道办是管理外来人口的第一阵地,街道办工作人员就是我们政府服务社区的一线职工,具有天然的“地理”优势。应当充分利用这一机构,在社区举办形式丰富的政策宣讲和介绍会,在社区布告栏张贴宣传海报和宣传画作。其次,要充分利用传统和现代媒体,进行多层次多角度的综合宣传。广泛引导各种社会舆论的正向作用,建立周期性的宣传机制,充分利用电视、报纸、网络、移动互联等宣传手段向广大外来人员宣传积分入户的相关知识和具体情况,让他们清楚了解广州市开展积分制入户的目的和意义,更重要的是让他们熟悉申请积分入户的条件、办理流程、需要备齐的文件资料名称和具体办事机构等关键信息,用大家喜闻乐见的形式打通政策宣传的“最后一公里”。最后,广大流动人口群体也要积极配合政府部分所做的政策宣传活动,主动向他们了解有关信息,有具体意向的人可以在对积分入户了解的基础之上,主动争取参与到积分入户的体系中。

(二)放开公共服务,明确户籍待遇

广州市的公共服务供给体系应该以更加开放包容的姿态来面对、吸引外来人口,绝对不应该把为城市发展做出过巨大贡献的人群排除在公共服务体系之外,这是无法体现公平、正义的社会精神的行为。建议广州市政府探索建立起更加开放的积分入户政策体系,即:积分制入户、梯队积分制和积分准入制三项制度。实行这样制度体系的目的是在广州市公共服务资源的可利用范围之内,在不让各类资源超载的前提下,提高资源利用效率,拓宽受惠群体,打开外来务工人员分享本市社会公共服务体系之门。当然这里所致的公共服务肯定不仅仅是教育,不仅仅是解决子女上学的问题,还应当进一步拓宽,让积分入户的外来人口能享受到和常住居民一样的医疗卫生和社会保障服务,让更多的外来务工人员享受到城市发展的成果,体会到城市对于曾经做出贡献,付出过汗水的外来务工人员的一种人文关怀,提髙其在城市的待遇,从而真正将积分制作为惠民政策的积极功能有力的发挥出来,这些都有利于稳定与巩固城市产业发展所赖以生存的大量劳动力资源,促进社会的稳定与和谐。

与此同时,明确积分入户户籍的待遇问题也同等重要。必须要打破目前这种积分户籍待遇不明确,无法与常住居民户籍享受同等的公共服务待遇的尴尬局面。必须在制度层面做出补充说明,规范通过积分入户的外来务工人员其所能享受的市民待遇状况,以及他们通过积分入户政策所能够获取的社会公共服务资源有哪些。特别要关注的是大家都比较敏感的医疗、教育、住房、社保等重大关切点,必须加以规范,让新入户人员有章可循,心里感到踏实。如果待遇有差别,一定要明确说明,并做出让人信服的解释,绝不肯敷衍了事。

(三)适当降低门槛,建立更科学的积分指标

积分入户申请的资质条件即积分入户的门槛,其指定的标准应当以普通劳动力群体作为主要参照物,而不应该过多地以高水平或者技能型人才为参照。因此,建议广州市政府适当降低积分入户门槛,以便进一步拓宽外来人口积分入户的受惠比例,此举亦可以让更多的外来人口享受到城市发展的成果。降低门槛不能只是一句口号,要切实做到公正、公平、公开,要最大限度地吸收普通劳动者,提高广州市青壮年劳动者的数量,为今后几十年的发展打下坚实的人力资源基础,更加有利于稳定、留住普工群体,给予传统制造业产业转型与升级充分的时间,而非以现时的用工荒而告急。

广州市当前的积分入户政策仍然具有较强的功利色彩,不利于外来人口落户融入城市,享受公共服务。功利化的积分指标对高学历和高职称的申请者非常有利,这些高级人才群体的得分往往远超标准分,不少社会底层的农民工等人群对此深感失望。因此,建议广州市政府在各项条件设置和积分累计上应做到人性化、科学化。在分值的比例上,应立足于大部分农民工学历低、无职称的现实,适当缩小学历造成的分数差距。在一些硬性指标上也可以有所调整,对那些努力自我培训提升、拼搏向上、积极进取的工人开辟独特的吸收路径。应对那些具有一技之长、获得表彰奖励和积极参加社会服务的农民工给予一定的入户政策支持,以此吸收各类优秀的申请者。

(四)简化申请程序,完善办事手续

申请积分入户需要提供多种个人资料和证明文件,办理流程较为复杂。未解决这一问题,方便符合条件的人办理手续,建议广州市政府成立一个专门机构,集中审批、办理积分入户申请。通过这个机构,提供一站式服务,让外来人员能够通过文字说明和办理流程图等手段,轻松了解办理的流程,每一个流程需要提供的文件和证明材料也要详细流出。另外,参照其他地区的经验,可以提供“网上报名申请”和“窗口报名申请”两种手段相结合的方式,让申请者通过网络先把可以填写的个人资料填写完整,再到窗口办理其他不便于在网上办理的事项,提高工作效率,既简化了操作,又节省了各种审查成本。

与此同时,积分制在执行层面努力做到简化入户程序的同时,还应该最大限度减少审核步骤。在对递交申请的外来务工人员的学历和职业资格进行验证方面,现有操作方式是需要到专门的学历鉴定机构进行鉴定,而职业资格鉴定需要申请者本人到所在地的人力资源部门进行再次的审核鉴定。可以考虑取消类似此种较为复杂的程序,可借助其他渠道进行验证。以此取而代之,从学位证书、毕业证书的资格证书编号查询和到人力资源认证部门的网站上进行下载即可。在其他诸如社会保障、住房、计划生育证明以及未违法犯罪证明等方面,给出统一制定的样式表格进行填写,对需要填写的文件资料统一规范格式,有利于提高申请者办理手续的成功率,避免因各地部门开具的证明不符合格式要求而需再重新办理的情况出现。


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