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我国房地产政策执行中的存在问题及原因分析

本站原创   发布时间:2018-11-29   [点击量:7117]  


公共政策执行是一个非常复杂的社会实践活动,在公共政策过程中占有十分重要的地位,其有效执行直接关系着公共政策目标的实现,一旦公共政策执行失灵,必将影响党和国家相关路线、政策和方针的有效落实,影响社会主义和谐社会的构建。

    目前,房地产业已成为我国第三产业的重要组成部分,极大推动了我国经济增长。近几年,房地产市场运作不规范,如房价非理性飙升,房地产市场供求结构失衡,房地产市场问题日渐突出。虽然中央也出台了一系列有关房地产市场调控的公共政策,但公共政策的执行效果甚微,与原定目标相差甚远。房地产政策作为公共政策的一部分,理应具有公共性,但是由于地方政府行政人员的有限理性及“经济人”行为、政策问题的复杂性和多变性、公民参与和监督机制不完善等因素,导致房地产政策公共性缺失。基于以上原因,文章提出了相应的对策,完善公共政策,提高政策的合法、合理性;加强对公共政策活动的监督等方面。

总的来说,随着社会政治、经济地不断发展,公共政策在社会发展中所起得作用

也越来越重要。各级政府应积极总结相关经验,努力寻找公共政策执行失灵的原因,并要针对原因采取相应的对策,尽可能减少因公共政策执行失灵而引起的不必要的损失,提高公共政策执行效率,保证各项政策能够得到顺利执行。 

关键词:公共政策执行,房地产调控,政策失灵


 当前随着决策科学化、民主化进程的加快,公共政策制定过程中存在失误正在逐渐减少,但在执行过程中却依旧出现重大问题,自改革开放以来,我国始终存在着“上有政策、下有对策”、政策执行走样怪象时有发生,这导致政府管理效率低下。在改革的攻坚期,公民对政府办事效率以及当前社会不公平现象越来越关注,因此对公共政策执行问题的研究将具有重大现实意义。

    近几年来,我国房地产业发展较快,从 2003 年起,政府就已出台了控制房价、稳定房地产市场的一系列政策,但由于当时信贷政策、土地交易政策存在一些漏洞,加上住房本身供给的突出矛盾,公共政策没能够发挥其作用。虽然部分地区房价得到了一定的控制,但是有些地方房价适得其反。相对于居高不下的房价,居民的购买力明显不足。

本文研究内容主要是围绕公共政策执行失灵和对策分析展开的,首先是房地产市场调控的公共政策执行有关理论与分析。介绍房地产市场调控的公共政策执行存在问题及其表现,从以下四个方面分析房地产市场调控的公共政策执行失败原因:房地产市场调控的公共政策自身原因;房地产市场调控的公共政策执行主体;房地产市场调控的公共政策执行机制;房地产市场调控的其它因素分析。主要针公共政策存在的问题提出一些有针对性的对策。从以下四点对房地产市场调控的公共政策执行提出建议与对策:对公共政策自身方面建议;对公共政策执行主体意见;对公共政策执行机制优化;对其它原因要素参考意见。最后是结论与展望。

本文通过分析近几年我国房地产市场发展的现状和当前公共政策执行过程中存在的主要问题,并为公共政策有效执行提出相关参考建议。确保公共政策合理、有效执行,以实现房地产市场健康有序、持续发展。

一、房地产市场调控的公共政策执行有关理论与分析

 (一)主要基本理论  

    公共政策目前还没有统一的定义,国内外各位学者持不同意见,不过多从公共政策制定和执行角度、公共政策价值分配、以及公共政策形式等角度进行阐述。

    概括来讲,公共政策是指通过一系列政治环节,经过国家权力机关选择和制定,为解决公共问题、实现公共利益和达成公共目标的行动方案。它以法律法规、行政命令、政府规划等形式出现,发挥着规范和指导有关机构、组织或个人行动的作用。政策执行者通过建立组织机构,运用各种组织资源,采用解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动措施,将政策观念形态转化为实际效果,实现既定政策目标的动态活动过程。

(二)公共政策执行的理论模式

    政策执行的研究人员开始用不同的方法从不同角度来研究公共政策执行过程,并在案例研究的基础上建立了应用于政策分析的理论模型。

1政策执行过程模型

    史密斯在《政策执行过程》文章中首次提出了公共政策执行过程模型,认为政策执行过程受理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素这四个主要因素的影响。

2互动理论模式

    麦克拉夫林在《互相调适的政策实施》中提出了互动模型。该模型认为政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段做出的相互调适的过程,政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。

3博弈模式

    巴德奇把政策执行过程动作一种对弈,其间包括以下因素:政策执行人员;利害关系;策略与技术;竞赛的资源;竞赛规范;公平竞赛的规则;竞赛者之间信息沟通的状况;所得结果的不稳定程度。该模式认为,政策执行的有效与否,取决于各方参加者的“战略选择”。

4循环模式

    把政策执行过程分解为纲领发展阶段、资源分配阶段、监督阶段三个不同的阶段,这三个阶段是相互影响相互循环过程,且是周期性的。每个阶段都要遵守合法、理性官僚、共识这三个原则,以确保政策顺利执行。

5综合模式。

    影响政策执行各个阶段的因素可分成三大类:政策问题的可办性;政策本身的规制能力;政策本身以外的变数。

二、房地产市场调控的公共政策执行存在问题与失败原因分析

(一)存在问题及其表现

    近几年政府对房地产市场调控出台的综合性政策主要包括“国八条”和“国六条”,首先国务院提出了八点意见来稳定房价并全面监测房地产市场运行。但在执行过程中,这些政策对房地产市场的导向和可操作性并不强,并没有真正从根本上解决房价增长过快的问题,接着又出台了以维护房地产市场健康发展为目的的“国六条”。虽然更具体、更详细且针对性更强,但房价并没有得到合理回归。居民在购房方面还存在很大困难。政府对房地产市场的宏观调控政策的出台在一定程度上起到了抑制房价的上涨,但未能实现预期的效果。当前我国公共政策执行中的问题以多种形式表现出来。

1政策敷衍

亦称“象征性合作”,地方政府表面合作实际并不合作。在公共政策执行过程中,只是开展表面性工作,较少采取具体有效的措施来执行政策。部分公共政策则成了一纸空文。

以我国房地产市场的开发现状为例,虽然早在1991年国务院就提出了大力发展经济适用房,着力解决住房困难和无房户的住房问题的政策,但经济适用房7年后才真正地推出。近年,政府大力要求各地地方政府着力做好保障性住房建设,但和具有商业价值的商业营业用房相比,经济适用房或廉租房的数量确是十分有限。

2政策损缺

即选择性执行,在公共政策执行过程中,政策执行者会根据自身的利益需求对公共政策进行有选择的执行,这种“断章取义,为我所用”对公共政策系统进行拆分的行为,严重制约了公共政策整体功能的发挥。公共政策选择性在房地产市场发展中的表现则是地方政府极力避开房产调控中抑制和打压房价的部分,任由房价上涨从中获利。

3政策附加

    公共政策在执行过程中由执行者增加了一些不合理的内容,使政策的调整对象、范围、力度、目标等超出了政策原有要求。其突出表现形式是搭便车,公共政策执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”,为谋取个人或局部私利,打着结合地方实际的旗帜自行其是。

4政策替代

当作为政策执行者的下级政府所执行的上级政策对自己不利时,在执行过程中就会出现“上有政策,下有对策”现象,导致公共政策的精神实质和部分内容被曲解和置换,是对公共政策权威性的一种严重的亵渎行为。

5政策照搬

    执行者在执行公共政策时不考虑当地的实际情况,机械地照搬上级政府政策。政策执行僵化性导致房产政策难以实现其预期效果,房价未能得到及时、合理的调控,特别是大中城市的房价远远高出了普通民众的购买力,导致当前社会产生仇恨心理,甚至以某种危害社会稳定的方式进行宣泄,严重影响了社会健康持续发展。

    在房地产业中公共政策执行失灵的种种表现主要是由于地方政府的自利行为,再加上地方政府具有对土地的高度垄断权,与房地产开发商有直接进行土地交易以此获得高额的垄断利益。在这一过程中,各地房价被不断拉高。

(二)执行失败原因分析

1公共政策自身因素

    公共政策执行本身是一个极为复杂的过程,公共政策自身的诸多因素往往影响和制约公共政策执行的效果。

(1)公共政策问题的复杂性 

    公共政策问题本身是一个复杂的系统工程,是许多公共政策子系统有机整合的结果,一般而言,政策问题是以特定的社会事实为基础,与人们的利益观、价值观、行为态度等密切联系,问题本身的复杂性将直接影响政策制定的困难程度。例如政府制定的房地产政策,直接关系到地方政府、房地产开发商、当地居民以及这一产业链上其他业主的利益调节和分配问题,在利益调配过程中一旦出现了问题,公共政策的执行力度和效益将大打折扣。 

(2)公共政策问题的相对不稳定性 

    政策问题的不稳定性导致公共政策执行方式的变化,导致公共政策制定者和执行者的“短视行为”,经常性政策链断裂导致政策的不稳定和不连贯。例如,2000年以来,我国政府就采取了一系列的调控政策来抑制房价的上涨,但2008年金融危机引发市场低迷,房价下跌,多数购房者持观望心态,为了救市政府制定各种优惠政策让房地产市场复苏,紧接着房地产市场呈现一片繁荣景象,接下来房价暴涨,尤其是一线城市的房价远远超过了多数购房者的购买力。 

(3)公共政策问题的广泛性和目标群体的多样性

    公共政策目标群体也被称为政策对象,当目标群体认为政策对其有利时,它就很容易被接受;相反,如果不利自己的既得利益,它就会很难被接受,因此很难被执行。目标群体的多样性也加剧了沟通、协调的困难度。 

    以房地产市场为例,政策目标群体包括开发商、炒房客、普通民众和银行等,他们之间存在着利益的互动和冲突。  

2公共政策执行主体因素

公共政策执行主体的认知能力水平、执行贯彻能力以及其价值取向是公共政策有效执行及其效果实现的前体。目前我国部分公共政策执行者素质不容乐观。

(1)个别公共政策执行者的素质不高

执行者本身的素质方面,个别公共政策执行者还不了解市场经济发展规律,缺乏应有的政府管理新知识;个别公共政策执行者的思想观念还比较落后,服务意思淡薄等。这些都可能导致政策执行者在政策执行过程中采取错误的政策执行手段,导致政策执行失误情况的发生。 

(2)公共政策执行者的利益倾向性

公共政策执行主体作为“经济人”在政策执行过程中也会追求自身利益最大化,导致政策执行的行为偏差。加上地方政府具有垄断性的强制权利,会造成公共政策执行中,产生大量的寻租和权力腐败现象,所以公共政策的执行过程只是多方政治利益主体实力较量和利益追逐的过程,而非公共利益发挥和实现的过程。作为一个产业关联度很高、消费潜力巨大的产业,房地产业带动了钢铁、建材等多行业的发展,吸纳更多的劳动力进入该产业及相关产业。已成为我国经济发展的一项支柱性产业。房地产业对地方经济的发展具有很大作用。房地产业的高速发展促使地方GDP大幅增长,也给地方政府带来了丰厚财源,而GDP的增长也使地方政府的面子工程和政绩工程得到落实。      

3公共政策执行机制方面的原因

    制度是行政系统运行的一整套规则体系,它通过提供一系列规则,政府及政府公务人员行为范围和准则,约束人们之间的行为规范和相互关系,减少管理中的不确定性和随意性,从而规范行政的行为,防止公共政策执行的失误与偏差。公共政策执行机制和保障机制不完善、不健全、不配套是公共政策执行出现问题的重要原因之一。

(1)公共政策的权力配置机制不合理

    纵向权力划分不明晰。中央政府与地方政府的权利划分一直处于权利集中和权利分散之间的反复波动之中。由于这种上下级关系缺乏明确的详细法律规定,相互侵犯权力的行为屡有发生。

    横向职能配置也不合理。首先党政机构间职能配制重叠,行政功能紊乱。当前,我国地方各级党委大都设立了与政府职能相重叠的部门,承担着直接执行政策的职责和任务,致使政府的行政管理主体地位和作用出现了严重的失衡,进而对政策执行效率产生了极大的负面影响。其次政府系统内部各机构间职能不清。机构之间职能不清、责任不明往往是许多机构病的总病根。

(2)公共政策执行责任追究制度不完备

    责任追究通过制度化能够保证权责统一的实现,便于相关部门有效认定和追究责任,从而增强政府官员的风险意识和政策执行绩效理念,确保政策的有效执行。我国现行的公共政策执行行政问责制的缺乏,行政问责不力,在很大程度上导致了公共政策执中各种问题的产生。

    现阶段,我国问责制主要表现为行政问责,由于缺乏一部系统明晰的行政责任法典,由于缺少明晰必要的法律支持,责任追究在操作层面存在不少难点,责任追究的威慑力并没有真正发挥出来。

    责任追究结果落实的效度不够,责任追究流于形式。政策执行偏差的责任追究,做出处理决定的,在缺乏责任追究监督的情况下,有些处决可能会落空,责任追究只限于一张处理决定,流于形式,无法实现对政策执行偏差起到惩戒和预防作用。

(3)公共政策执行监督机制不完善

    公共政策执行监督就是对政策执行过程与成果加以评估,确认执行者所应承

担的行政责任。我国现行对政策执行活动实施的监督可以说是相当系统完备的,

但在现实的社会生活当中,各类监督力量整合不够,监督主体之间缺乏科学合理的分工,监督范围与监督责任不明确、不规范,严重影响了监督合力效能的发挥,导致了监督机制功能弱化从而减弱了各种监督对公共政策执行的制约作用。

(4)公共政策考核指标过于看重GDP 

基于现阶段经济发展状况和当前的财政状况,以及在发展地方经济,加快城市化进程,提高政绩等指标的动因下,地方政府力求加快GDP的增长,以满足绩效考核的指标。近几年房地产业对各地GDP的贡献率逐年增长且其GDP贡献率逐渐呈现了一种不可替代性,所以地方政府紧握房地产产业不放,力争为政府政绩添光加彩。绩效考核指标过于数字化容易导致地方政府的某些工作流于形式,地方政府工作人员甚至通过捏造一些虚假的数字,实现地方政府政绩与公共政策考核指标的对接。 

4其它因素分析

公共政策活动原是以实现公共利益为前提,有效协调各方合法利益为目标,而地方政府与利益集团的结盟打破了原有的利益平衡,导致公共政策成为维护部分团体利益的工具,但在这种利益追逐过程中,中央政府的态度发挥着至关重要的作用。就房地产市场而言,在一定程度上,房地产开发商与地方政府结成的联盟和中央政府就形成了某种形式的对抗。近两年,中央政府对房地产市场采取了较强硬的态度,以遏制不断飙升的房价,严厉打击部分城市出台的促使房地产市场回暖的政策。但是,目前的房价并没有出现明显的跌幅。

三、对房地产市场调控的公共政策执行的建议与对策

    就政策目标的最终实现而言,执行比政策本身更为重要。政策执行中出现的

问题,不仅影响预期目标的实现,甚至可能导致待解决问题的恶化。我们应积极探索完善我国公共政策执行问题的对策,促进公共政策的有效执行,确保公共政策目标的实现。

(一)提高公共政策本身的质量

   公共政策是对社会利益的权威分配,它通过政府的宏观调控,弥补市场机制的不足,从而解决市场失灵问题,理顺人们之间的利益关系,促进社会的良性发展。因此,公共政策制定者在公共政策制定过程中应从提升公共政策合法化程度,推进公共政策的科学化、民主化,提高公共政策的可操作性,注重公共政策的统一性等方面着手,提高公共政策本身的质量。

1提升公共政策合法化程度

    公共政策的制定必须符合法律规章和制度程序。只有使政策制定的制度程序规范化,才能保证政策制定过程的合法性,使公共政策在严密的制度安排下得以产生,从而避免公共政策制定的盲目性和不规范性。

2推进公共政策制定的科学化、民主化

    公共政策民主化的推进,能够让更多的民众参与到公共政策制度的过程,通过建立和完善决策听证制、社会公示制、专家咨询论证制、决策责任制提高公共政策的科学性。公共政策的制定者必须将群众的情绪、意愿、智慧、能力,作为决策科学化、民主化制度建设中的重要能动因素,促进公共政策的有效执行。

3提高公共政策的可操作性

公共政策的可操作性是衡量公共政策供给质量的重要标准,也是提高政策权威性、防范政策规避的重要环节。处理好政策制定者与执行者之间的利益差别,合理掌握公共政策的回旋余地,尽量减少执行弹性。提升公共政策的可操作性。(二)提高公共政策执行主体的素质

    政策执行机关人员的素质和作风直接决定着政策实施的成效问题。“政策执

行主体只有对政策的内容和精神实质,特别是政策所蕴涵的潜在价值和利益有了正确的认知,才能准确地理解政策制定者的意图,才可能形成正确的政策态度,进而产生积极的行为动力和符合政策的目标,保证政策获得预期的执行效果。”克服政策执行主体的障碍就必须提高执行主体的政策执行水平和个人素质。

1提高公共政策执行主体的政治素质

    作为公共政策执行的主体,政策执行者是代表国家、代表人民来行使公共权

力的,必须从人民利益出发,全心全意为人民服务,自觉抵制各种腐朽思想的侵袭,坚决维护国家政策的权威性并保护人民利益不受侵害。要强化行政道德意识,增强大局观念和自律精神,树立科学发展观和正确的政绩观,既要积极进取,又要量力而行,力求达到准确地执行政策。

2提高公共政策执行主体的职业道德素质

    为了使公共政策有效执行,必须要提高其思想道德素质,防止和克服以权谋私、地方保护主义和部门保护主义。规范执行行为,使其自觉抵制以权谋私、弄虚作假和腐败保护主义。强化责任意识和效率意识。

3提高公共政策执行主体的业务素质与政策执行水平

    根据形势发展不断更新执行主体的知识结构,不断强化他们对新形势、新观

念、新政策、新方法的理解,不断调整知识结构,补充薄弱环节,提高综合分析判断的能力,提高政策执行者业务素质。政策执行者必须掌握政策科学的基本理论以及政策执行的相关手段方法,能把握公共政策的精神实质。确保公共政策的顺利执行。

(三)完善公共政策执行机制

1完善政府行政体系

    政府行政组织包括纵向的各层级政府组织和横向的政府各个职能部门。目前纵向权力配置不合理和横向职能设置交叉重叠,都会导致政策执行过程中问题的出现。要从根本上解决这一问题,必须合理划分中央和地方的事权,规范政府各职能部门间的职权分配,从而推进我国的政府行政体系的建设,促进公共政策的有效执行。推进中央和地方政府权力的合理配置;规范政府各职能部门之间的职权分配;明确职能部门间关系,制定严格的责任制,按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,在职能分解和职责分析的基础上,明确各自的职责分工,建立起严格的工作责任制、岗位责任制及相应的考核制度,实现责、权、利相结合,充分调动公共政策执行中各主体的积极性、主动性和创造性。

2健全公共政策执行信息沟通和反馈机制

    信息是公共政策执行的重要资源,政策信息的有效沟通可以减少政策执行的

盲目性,减少政策执行的难度和阻力。及时反馈的政策信息,是调整执行方法和策略的依据,有利于增加政策执行的效果。因此必须健全公共政策执行信息沟通和反馈机制,畅通信息传播和反馈渠道,是防止政策执行偏差和提高政策执行效率的重要手段。深化政务公开,增强政策执行的透明度;加强政策信息网络化建设,实现信息沟通多元化。

3建立完备的公共政策执行责任追究制度

    目前我国的责任追究制度尚待完善,相应的法律规制缺失必须建立完善、刚性的责任追究机制,使政策理解偏差、执行失误、违背政策、对抗政策、以及酿成严重后果的责任落实到具体的执行者身上,使政策执行者的责任明确,以增强执行者的责任感、使命感和危机意识,从而保证政策执行畅通无阻,并防止权力滥用。完善的责任追究制度包括一是责任明晰,二是责、权、职有机结合,三是责任明示,建立行之有效的公共政策执行监督体系。

(四)其它建议

    我国传统的官本位思想和特权观念,在政策执行中往往表现为独断专行、个人决策等情况,不利于民主的实现和公共政策的有效执行。要把传统的官本位行政文化彻底转变为民本位的服务型文化。政府及其行政人员必须不断地增强公共服务的意识,回归公仆意识,真正为人民办好事办实事。

四、结论

    政府执政成功的关键在于各项公共政策的有效执行,执行力是各国政府进行科学管理与高效服务的关键所在。社会的进步与发展都少不了合理的公共政策的规范和制定,通过公共政策的有效执行协调各种利益关系、缓和各种矛盾冲突、推动社会向前发展是全球各国共同采取的管理方式。本文在现有理论成果基础上,阐述了公共政策执行中存在问题及其原因,并对公共政策执行的完善提出了建设性的意见。由于公共政策执行是一个复杂的过程,提高公共政策执行的有效性,不仅需要政府组织内部的持续自我改善,还需要对社会发展的诸多方面采取相应的综合改进措施。本文也只对复杂的公共政策执行问题作了初步的研究,未能进行全面细致的分析。还有诸多问题值得进一步思考,我们期待着更多的专家致力于这一方面的研究,一次推动我国公共政策执行的理论发展,指导公共政策执行,促进公共政策预期目标的实现。


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