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农村集体土地所有权登记中存在的问题与对策研究

本站原创   发布时间:2018-12-14   [点击量:388]  


随着2007年物权法的颁布,其对我国农村集体所有制的土地所有权做出了立法实践。本文的主要思路从相关集体土地所有权登记理论出发, 分析了物权法、民法共有理论, 二元物权理论和土地市场化理论。 以农业大县河南息县的土地登记管理工作为实例,分析农村集体土地所有权登记中存在的问题与对策研究。大量的文献研究及对比分析, 本研究分别得出了我国农村土地所有权登记存在的问题包括土地权属关系混乱、土地确权的法律依据不足、历史遗留问题众多和农村土地登记管理资源不足。 通过对息县5个村镇实地的走访调查和文献查阅的方式, 其进一步分析得出了息县目前土地所有权登记存在的问题和原因,包括土地争议攀升、法律法规的缺失和不统一、所有权登记得不到农民的重视和土地登记不规范的问题, 通过分析其形成原因, 得出解决这些问题可从认真落实国家法律法规、制定实施办法和程序, 减少现场操作人员灵活性和自由性, 梳理立法和执行环节、加大基层的宣传力度、强化培训管理, 提高工作人员思想素质和业务水平和利用信息化技术。

关键词:物权法; 立法; 农村集体土地;所有权登记; 土地权属


本文的研究目的是结合自身工作经验包括国土管理工作实践,通过对农村集体土地所有权登记现实情况进行深入调查,以河南省息县为例,了解农村集体土地登记过程中存在的问题,进一步总结出农村集体土地所有权登记过程中存在的通病,针对相关问题探索建立科学合理的解决机制,促进农村集体土地所有权登记规范发展和更好地为群众服务,进而实现农村集体土地所有权登记工作的快速进展,促进经济和社会的协调发展。

本研究将以研究者工作单位所在地为案例,对农村集体土地所有权登记、真正赋予农民权力,农民应享有哪些土地权利, 他被套国土管理部门应采取何种体制和机制能够保护农民的土地产权;制约农村集体土地所有权登记发证的因素有那些;集体土地所有权登记中问题存在的原因等问题进行研究。

1.1.2 选题意义

由于农村集体土地为农民的重要生产资料, 是农民赖以生存的物质基础保证,土地为一切生产和一切存在的源泉。加之,现在随着土地的稀缺性和价值上涨,农村土地所有权的争议日趋激烈和增加, 逐渐成为严重的社会焦点问题[阳雅雪.农村土地所有权主体的构建[J].湖北社会科学,2008(7):49]。由于我国集体土地所有权受到物权法的调整,在我国的民商法体系中为一个薄弱环节,而且在一些重要问题上存在认识的不足和立法的缺陷,这些法律问题亟待解决[南国庆.农村集体土地所有权问题研究[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2002(6):80]。土地作为 关系广大人民群众的更笨利益, 发挥土地在经济发展中的作用为推动我国社会进步的重要立足点, 也是执政兴国的第一要务[魏宪朝,于学强.发展我国农村集体经济组织的几点思考[J].当代世界与社会主义(双月刊),2008(5):150]。 为此, 此课题的研究对于我国社会稳定和发展具有重要的现实意义[樊志全.发挥土地在经济社会发展中的作用[J].国土资源,2003(01):22-23]。考虑此课题在中国目前经济转型期间,这一研究选题现实重要性越来越强,其在传达学术研究部门对该问题的实践性上,具有引人瞩目的意义。 

在过去二十年,政府在推进城乡一体化,协调发展,更加稳定的农村经济发簪进程是当今中国政府面临的主要挑战[魏宪朝,于学强.发展我国农村集体经济组织的几点思考[J].当代世界与社会主义(双月刊),2008(5):150]。多数发展中国家和处于转型的需要对地籍系统、土地登记、土地管理方法及法制进行了重新设计。通过重新建立新的系统和搜集到大量的现场信息来解决人民经济生活需求与现存制度和法律的矛盾。

但是为了要保持长久的安全[ Djoko Walijatum and Chris Grant.Land Registration Reform in Indonesia,1996]感和持久的影响, 特别是在促进土地和信贷市场方面,需要可持续性和连贯性的运行土地管理系统。通过书面的确认证明其权利,登记所有权转让,记载因为继承和转让,新的权利人(继承人)等。地方和国家政府机构需要充分准备土地政策和实施土地管理决策[ Jaap Zevenbergen.Land Registration,Transaction Costs and the Land Market, In:Proceedings of the 22nd Urban Data Management Symposium,2002,P69-77]。

本文遵循理论—实践—理论的基本思路,针对息县农村集体土地所有权登记面临的主要问题,结合集体土地所有权登记理论研究与分析,对农村集体土地所有权登记、真正赋予农民权力,农民应享有哪些土地权利,探讨采用何种体制和机制能够保护农民的土地产权;制约农村集体土地所有权登记发证的因素有那些等问题进行探讨,明确农村集体土地所有权作为我国农村一项最重要的基本权利,是农村土地使用权和其他权利的基础,对农村集体土地所有权登记发证研究工作有一定的理论贡献。

1.2 研究背景

根据《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国土地管理法》的规定,我国的土地所有权分为国家所有制和集体所有制两种。其中,国家所有制的土地只需要依法律规定进行确定,不需要另行登记,而集体所有权的土地需要依照法律规定进行确认,但需要进行必要的登记工作才能确权[中华人民共和国土地管理法[M].中国法治出版社,2003]。

目前我国土地权利证书作为土地权属的重要证据,根据《中华人民共和国土地管理法》, 现有的土地证书包括如下三类[胡俊,尤扬.土地权利证书IC卡的应用分析[J].现代测绘,2012(03):45-46]:

表1.1 : 证书类别及确权机构 [胡俊,尤扬.土地权利证书IC卡的应用分析[J].现代测绘,2012(03):45-46]

证书类别 确权机构

集体土地所有权证 县级人民政府

集体土地建设用地使用权证 县级人民政府

国有提低使用权证 县级以上人民政府

土地作为不动产权的客体及其附着物, 建筑物的建造必须以土地权利的存在为前提,所以建筑物权利登记前, 需要先登记土地所有权[邱烈飞.土地登记在不动产登记中的地位[J].中国土地,2006(8):14-16]。土地权属的构成要素包括所有权/经营权的主体、客体和权利内容,这就是通常表达的产权。 

土地所有权登记的主要目的是保护产权所有者的权益,促进土地交易,并使土地作为抵押品来进行贷款等金融交易活动。土地所有权登记制度确定每一地块的详细信息,并通过政府机构确认登记册上指定的人已经获得该地块内指定了产权。对于个人来说,它提供了保有权保障,降低了所有权或边界纠纷的可能性,更简单,成本更低的土地交易,获得信贷的机会更多,市场价值更高。对于政府行政来说, 土地登记制度是土地信息系统的重要组成部分,有助于土地利用规划和开发,改善土地市场,刺激投资,并为土地征税建立基础数据。对于一个社会来说,可以有助于促进国家土地资源的公平性,提高土地资源的利用效率和经济效益[ Alec McEwen.The Significance of Land Title Registration:A Global Perspective,the 75th Annual Meeting of the Institute of Surveyors of Sri Lanka,Colombo September 2001]。

农村集体土地所有权主体从表面上,是非常明确的,然而在实际管理上却普遍出现集体土地所有权主体虚位的现象,按照《中华人民共和国土地管理法》规定,“农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理集体所有的土地,但是所有权属于村农民集体所有,对于已属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,仍然属于乡(镇)农民集体所有”[阳雅雪.农村土地所有权主体的构建[J].湖北社会科学,2008(7):49]。对此有些学者认为农村集体经济组织、村民委员会不享有集体土地所有权,它们仅仅是集体土地的经营管理者,而“一定范围内的农民集体对集体土地拥有所有权”这种法律规定土地产权状态下,导致中国混乱的农村集体土地产权主体,陷入”人人所有、人人没有、谁都应负责,谁都不负责”的境地。不管是农民集体,或是村民集体,村民委员会一直以来对集体土地都享有土地所有权,因此长期被认为农民集体土地所有权存在主体虚位现象。由于农民集体其自身是一个看不见,摸不着的抽象概念,发挥的作用也相当有限,至今仍有部分学者认为:《物权法》并没有改变农村集体土地所有权主体模糊或主体虚位的这种现象,“集体土地所有权只能说是一种无载体的悬浮在半空的‘空权利’而已”。农民土地所有权主体虚位现象称为目前集体土地所有权存在的主要问题之一, 农民集体由于并不是法律上的概念, 在法律规定的三种主体实际上形同虚设。

 农民本人在实际的土地问题上并没有具体决策权利,并不能够实际行使所有者的实质权能。集体土地所有权实质上成为了国家控制, 一种具有强烈政治特色中国农村特有的制度性安排,农民根本享受不了其民主决定权[郭莉.农村集体土地所有权研究[D].西南政法大学,2007]。

截止十五期末, 国有土地使用权累计发证3493万本, 覆盖率达到85%, 但是集体土地权属登记还远远不足[胡俊,尤扬.土地权利证书IC卡的应用分析[J].现代测绘,2012(03):45-46]。

集体意识随着经济发展和农村社会的快速转型,原来农村的人情社会也逐渐转向为理性社会,农民对于集体的认同感、归属感逐渐淡化。村组织的凝聚力减弱,村干部的民主法制意识淡薄,时常因为个人私利,而做出有损群众利益的行为,其在农民间的威信和说服力逐渐减弱。从农民群众信访反映,所有涉农土地权属和土地政策实施,无论在操作程序上,还是实体经济利益方面,均不同程度存在公地悲剧现象。农民群众的利益一旦受到损害,便解决或无法解决后,寻求法律解决已成为人们的普遍选择。

农村土地权属争议,通常常见于村镇之间、村民小组之间或村民与国家之间, 通常会涉及众多农户的利益,,较易演变为群体事件。 农户之间的争议也往往在村民间集体行动,亲戚乡邻联动。经村委或镇的协调、安抚和调解不成, 一般都会集体上访,造成较大影响。基层土地管理工作稍有处理不慎,往往引发大规模的矛盾和升级,进而引发群体上访案件、群体集会维权[张趁心. 浅谈农村土地权属争议处理方法及应注意的问题[J]. 资源导刊, 2014(10):20-20.]。

加上我国农村集体土地经历了各个历史时期的土地改革, 包括土改前后、合作化、公社化和改革后的四个时期,其前后在政策上均不衔接和协调,其成为目前土地权属混乱的历史原因[南国庆.农村集体土地所有权问题研究[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2002(6):80]。随着城镇化建设和农村经济改革,集体土地逐渐被征用,如下图所示, 中国的耕地面积因为经济和社会等综合原因,呈现出不断下降的趋势。   

(全文略)

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