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国家间主权债务物质解决的法律问题与对策

站外转载   发布时间:2019-01-21   [点击量:587]  


  摘要:当前中非金融经济合作进入新阶段,双方间的主权债务也愈发增多,如何避免主权债务履行不能的风险就显得愈发重要。代物清偿作为民法制度引入国家间主权债务的清偿问题是一种有效避免风险发生的思路,但其在国际法层面没有明确的规制,国家间主权债务代物清偿中合意的实现方式、代物清偿的要物性对于国家间主权债务的影响和对国家间主权债务代物清偿履行瑕疵的规制构成国家间主权债务清偿的制度基础,将代物清偿制度引入国家间主权债务的清偿,旨在为中国在与非洲各国间的金融经济往来中维护本国利益提供参考。


  关键词:国家间主权债务;代物清偿;要物性;履行瑕疵;国际法规制;


  Abstract:Atpresent,China-Africafinancialandeconomiccooperationhasreachedrecordhigh,andthesovereigndebtbetweenthetwopartieshasalsoincreased.Ensuringtheavoidanceoftheriskofsovereigndebtfailureisbecomingincreasinglycrucial.Datioinsolutum,asadefinitionwithincivillawsystemtointroducethesettlementofsovereigndebtbetweencountriesisaneffectivewaytoavoidriskoccurrence.Nonetheless,ithasnoclearregulationsatinternationallawlevel.Thecontentiousissuesremainunsettledinclude,theimpactofthenegotiationoftheagreementinthedatioinsolutumofsovereigndebtsbetweencountries,thematerialnatureofthedatioinsolutumonthesovereigndebtbetweencountriesandtheregulationofthedatioinsolutumofsovereigndebtsbetweencountriesconstitutetheinstitutionalbasisforthedatioinsolutumofsovereigndebtbetweencountries.Moreimportantly,theintroductionoftheliquidationsystemintothedatioinsolutumofsovereigndebtbetweencountriesisspecificallytargetedatChinaandAfricancountries.Thissystemalsoprovidesameanstomaintaintheinterestsofthecountryincross-bordertrades.


  Keyword:sovereigndebtbetweencountries;datioinsolutum;materiality;defectiveperformance;internationalregulations;


  2018年9月4日,中非合作论坛北京峰会圆桌会议上,通过《中非合作论坛-北京行动计划(2019—2021年)》(以下简称“北京行动计划”),600亿美元的对非援助引起社会各界的热议,其中存在相当内容是关于对非的贷款债务问题,非洲国家能否履行其主权债务对我国的经济发展及非洲各国的形象显得尤为重要。在以往的实践中,优惠性质贷款、无息贷款等主权债务可以为债务国带来巨大的经济利益,帮助其发展国内经济或度过临时性经济危机,同时可以为债权国带来良好的国际形象和外交关系,为其赢得更大的发展机遇,但当主权债务的清偿出现问题时,特别是主权债务危机的爆发,会为债务国的经济带来难以想象的打击,甚至危及国家稳定,此时债权国也要承担借贷无法收回给国内经济金融体系带来的巨大风险。为此,结合以往一些国家的主权债务清偿不能引发的国际热议和当今非洲各国的实际情况,试从新的角度为国家间主权债务的清偿提供新的思路。


  一、国家间主权债务清偿存在的问题


  (一)主权债务危机的出现


  主权债务,也称“国家债务”,不同于一般债务的概念,其是指一国政府或其授权部门向其他国家、个人或国际组织等举借的、以国家信用为担保偿还的债务的总称。[1]而国家间的主权债务应是一国政府或其授权部门向其他国家举借的、以国家信用为担保偿还的债务。因主权债务无力偿还而爆发的主权债务危机在国际社会更是屡见不鲜。1998年,俄罗斯受东南亚金融危机和政府政策失误影响,导致联邦政府宣布卢布贬值、并推迟所有外债偿还期,不仅导致大量投资俄罗斯政府国债的投机资本损失惨重,而且致使国际商业银行的大量金融债权难以收回,引发俄罗斯债务危机。2000年,阿根廷外债总额达1462亿美元,相当于当年外汇收入的4.7倍。因受东南亚金融危机和巴西金融危机影响,2001年11月,阿根廷政府宣布无力偿还外债,决定实施债务重组,其主权债务危机爆发。由此引发了相当严重的政治危机,自2001年12月20日德拉鲁阿总统宣布辞职至2002年1月1日正义党参议员杜阿尔德就任新总统,短短12天内五易总统。2009年开始,希腊债务危机拉开了序幕,直至2012年希腊人民纷纷到银行提领现金,银行出现了挤兑现象,主权债务危机对国家经济金融乃至社会的严重影响完全显现出来。


  国家间主权债务物质解决的法律问题与对策


  当主权债务危机出现时,最常见的是通过国内政治手段和解决机构解决争端,包括外交途径和贷款制裁,即对于主权债务违约的国家不再给予贷款。特殊情况下当事方会提请ICSID仲裁,或者提请国际司法机构,即常设国际法院和国际法院审理主权债务争端相关的案件,如1929年的塞尔维亚贷款案、巴西贷款案和1957年的挪威贷款案,但这并不是主权债务争端的主要解决机制,其主要职能是国际公法案件的审理,而非涉及私法范畴的债务等问题。


  除此之外,还可以采取在债务契约中引入集体行动条款的方法解决主权债务争端,也被称之为“契约方法”。但是由于在主权债务重组中,债权人存在数量多、分散、相互之间一般并不知情的特点,使得债权人相互之间很难达成一致,如果有债权人不能接受重组条件,就能否决任何解决方案,这会导致所谓的“集体行动困难”。随之出现的更完整、更系统、更成熟的方案是国际货币基金组织的“主权债务重组机制”(SDRM),也被称为“法律方法”,即它通过修订IMF的协议条款或达成新的国际条约,为主权债务重组提供国际法规制,并在此引入了“国家破产”的概念,尝试在债务国无法履行债务,债权国无法收回出借款项时参照各国国内破产法的概念形成新的有约束力的国家破产方案。


  尽管如上文所述,为了主权债务危机的应对和解决,国际社会一直不断努力试图构建更为有效的制度安排以缓和不得不进行的国家间借贷所导致的主权债务争端,但上文所提到的主权债务危机的处理方式均是通过救济性途径去解决主权债务争端,而对于第一步的主权债务顺利清偿的问题并无过多讨论。在我国与非洲各国友好建交的政治背景下,我国对非贷款、投资等均是为了双方的共赢持久发展,若不考量款项偿还,仅有事后的补救途径,不仅会影响我国的经济,还会与支持非洲兄弟国家发展实现双方友好互利的初衷相左。


  (二)主权债务清偿方式的多样化


  主权债务危机是因为主权国家到期不清偿国家债务,但是在理论上主权国家不会存在偿债不能的情况,因为主权国家可以通过税收等获取财政收入,所以主权国家拥有稳定的收入来源,具备偿还主权债务的能力。但是在国际实践中,主权债务危机却频繁爆发,且大多发生在发展中国家,这些国家往往认为举借外债融资带来的经济社会发展收益要远大于债务本身,因此希望举债以获取本国发展所需成本,但其往往不能合理规划本国借债后的清偿问题,导致届期无法顺利清偿债务,不过这只是表层原因;实质上是主权债务人不愿冒国内经济社会波动的巨大风险、改变国内财政政策来清偿债务。


  所以为了避免国家间主权债务危机的爆发及其给债权国债务国带来的巨大不利影响,不仅要设立主权债务危机的救济机制,还要拓宽主权债务清偿的方式。在国家间的主权债务清偿过程中,大多是以货币形式进行的,但也存在以国内资源等财产或财产性利益进行清偿,例如2016年末,津巴布韦第一夫人格雷斯·穆加贝将35头幼象、8头狮子、12只鬣狗和一头长颈鹿送给中国一家野生动物园,以清偿为刚果民主共和国军队购买军备用品所欠款项。由此可见,主权债务清偿的方式呈现多样化的态势,但是在国际法实践与研究中对主权债务清偿方式多样化并未形成完善的法律规制。特别是代物清偿作为一种民法制度纳入主权债务清偿的方式亦应当纳入国际法规制的范畴。


  二、代物清偿与国家间主权债务的关系


  (一)代物清偿制度在国家间主权债务清偿问题中的适用


  代物清偿作为民法中的概念,具有其民法上的内涵,民法是调整平等主体间人身财产法律关系规范的总和,而对于国家间主权债务的清偿问题,由于国家间的主权是平等的,且主权债务亦属于财产法律关系调整的范畴,所以参考民法的法律制度和法律规则适用于国家间主权债务的清偿问题具有逻辑上的合理性与实践上的可行性。在民法中,所谓代物清偿,是指以他种给付代替原定给付,债权人受领该给付而使合同关系消灭。[2]一般来说,代物清偿的构成要件如下:(1)要有既有的债权债务关系;(2)原债权债务双方达成合意;(3)需要有代替原给付方式的他种给付;(4)债权人需现实受领代替给付。


  有学者认为,代物清偿是债之消灭原因的一种,属于清偿的样态之一,因为“两者在效力上并无二致。二者均以消灭债为目的,所不同的是代物清偿乃是在清偿的客体方面对清偿制度的变态,属于清偿的态样之一。”[3]还有学者认为,代物清偿作为双方合意之产物,体现了双方当事人的意思表示,并产生给付他种标的之债,从性质上而言,其应当为契约。[4]但无论代物清偿的性质如何,其作为一种法律制度在其适用中都存在实施的问题。特别是主权债务清偿问题作为一个国际法研究的范畴,将作为民法制度的代物清偿引入,会导致例如代物清偿的要物性对主权债务履行标的选择的影响、主权债务的代物清偿中履行瑕疵的问题等等。


  由于民法制度是基于民法思维的考量,而主权债务清偿作为国际法范畴的问题,以上主权债务的代物清偿可能存在的问题,也并不能完全套用作为民法制度的代物清偿制度,而应当基于国际法的考量来探讨主权债务代物清偿的适用问题。


  (二)国家间主权债务清偿的特殊性


  国家间主权债务的清偿问题,因为涉及国家间的关系具有其不同于一般债务清偿的特殊性。首先,与一般性债务相比,主权债务因为国家豁免的存在无法强制执行,主权债务重组和国家破产在执行上亦存在缺乏强制执行力的问题。


  其次,当作为一个法人的债务人不能清偿到期债务时,债权人可以申请法院宣告其破产、进行资产清算,而国家无力偿还债务后并没有相对应的“国家破产”机制,这也可能阻碍了国家间主权债务最终得到清偿。


  但是需要强调的是,主权债务无法清偿后无法强制执行或者不能进行“国家破产”,并不意味着实践中一国无需为自身所欠债务负责,在缺乏事后救济的强制性时,通过代物清偿等多元化清偿方式的拓宽更有利于国家间主权债务得到清偿,亦有利于债权国与债务国之间和平友好的解决主权债务的清偿问题。


  三、国家间主权债务代物清偿的国际法问题与解决路径


  (一)国家间主权债务代物清偿中合意的实现方式


  原债权债务国之间达成合意应是国家间主权债务代物清偿成立的基本要素。在达成主权债务代物清偿的合意时,原债权债务国可能基于经济、政治、外交等角度考量,但无论双方基于何种考量,在不同的时间节点达成国家间主权债务代物清偿会影响合意的实现方式。


  1.在双边协定签订时对代物清偿的约定


  虽然代物清偿的目的是为了他种给付代替原定给付导致原债的消灭,以另一种方式清偿原债务,但这并不意味着代物清偿协议一定成立于债务国履行不能后。在债权国和债务国签订形成债权债务关系的双边协定时,可以在该双边协定中规定主权债务履行不能时的代物清偿条款。


  但这里需要强调的是在双边协定签订时对代物清偿的约定和任意之债的区分。有观点认为,代物清偿协议成立之后,产生任意之债,债务国可以任意选择履行他种给付或是原债务;同时,债权国在此期间不能请求履行原债务,只能请求履行他种给付或是接受债务人对原债务的履行。[5]特别是在双边协定签订时对代物清偿的约定,如果亦产生任意之债,则无异于双边协定签订时就约定了任意之债,这种情况下债务国拥有选择权,但债权国只能被迫接受,债权国的以正常协定下主权债务清偿的意思表示并没有得到尊重,使得在原债权债务关系中平等的双方债权债务国地位失衡。故而在双边协定签订时对代物清偿的约定不应成立任意之债,债务国仍应以约定的主权债务清偿方式进行清偿,在履行不能时,再适用双边协定签订时对代物清偿的约定。


  2.在双边协定履行中签订的代物清偿协议


  在债权债务国双边协定的履行中,如果债权国或债务国能够预见到主权债务会产生履行不能的可能性,且双方能够达成一致,亦可约定在双边协定中债务国履行不能时的代物清偿。但同时在双边协定履行中签订的代物清偿协议也需要注意上述与任意之债的区分。


  3.在债务国对主权债务履行不能时签订的代物清偿协议


  国家间主权债务的代物清偿是由他种给付代替原定给付的清偿方式,而在债务国对主权债务履行不能时签订的代物清偿协议应是最典型的代物清偿合意的方式。在债务国对于双边协定中约定的主权债务履行不能时,债权国与债务国可以通过达成代物清偿的合意并以此方式清偿该主权债务。


  合意作为国家间主权债务代物清偿的基础与前提,因其达成代物清偿协议的时间节点不同,需要注意的法律问题亦不同。但无论在何种时间节点约定国家间主权债务的代物清偿,其中会产生的国际法问题与代物清偿制度的内容都具有密切的关系。


  (二)代物清偿的要物性对国家间主权债务清偿的影响


  无论认为代物清偿是一种契约还是清偿方式,其都需要债权人现实受领替代给付,也就是所谓的“要物性”。代物清偿的要物性,实际上指的是替代原给付的现实做出。[6]故而此处的“要物性”不应从字表意思上被认为是普遍层面上的“标的物的交付”或是“标的物的移转占有”,其实质内涵是指现实的履行,其中包含标的物所有权的移转,以及作为或不作为之债。所以代物清偿的要物性与普遍意义上的“要物性”的区别,即是“物权行为之意思表示系以物权之变动为内容,而要物行为,以使用借贷为例,其意思表示仅发生债之关系,而非以物权变动为内容,则两者亦属有异。”[7]在我国大陆学界,也有人把这种物权变动的意思表示一致看作是“要物合同”,由此认为代物清偿是一种要物合同。[8]然而,这里需要强调的是,给付行为并不必然具备清偿的意思,若并无清偿的意思,则该情况下会产生非因给付行为而发生清偿的效果,故而从区分负担行为和处分行为的视角出发,亦不应将代物清偿视为要物合同。


  然而从国际法的角度出发,国家间主权债务代物清偿的要物性应当考量其因主权债务清偿的特殊性而影响的各种因素。首先,如果承认国家间主权债务代物清偿的要物性,则意味着在债务国交付替代给付之前,代物清偿协议不发生效力,而原双边协定中约定的债务国的履行义务依然有效,债权国就仍有权请求债务国承担原定给付的义务,这就避免了在国家间主权债务代物清偿协议订立时到债务国进行替代给付之间债权国需要承担的风险。一方面如果国家间主权债务代物清偿协议订立时到债务国进行替代给付之间债务国并未进行替代给付,则债权国仍有权按照原双边协定请求债务国履行其给付义务,或通过ICSID等方式请求国际法救济,债权国基于双边协定应得到主权债务清偿的风险并未扩大;另一方面,如果债务国已经完成代物清偿协议中的替代给付,则该代物清偿协议生效,债权国未得到主权债务清偿的风险就已消灭,而原双边协定亦产生主权债务清偿的法律效果。但如果要承认国家间主权债务代物清偿的要物性就意味着债务国要承担更大的法律风险。


  其次,如果不承认国家间主权债务代物清偿的要物性,则一旦代物清偿协议生效后原双边协定中国家间的主权债务就发生得到清偿的法律效果,国家间主权债务代物清偿协议生效时到债务国进行替代给付之间如果发生债务国履行不能的情形,则债权国只能要求债务国对替代给付继续进行清偿或主张代物清偿协议中的违约责任。虽然不承认国家间主权债务代物清偿的要物性有利于使原双边协定中的主权债务得到清偿,结束原双边协定中债权债务国双方的权利义务关系,使得债务国从原双边协定中的“法锁“中解脱出来,但是原债权国和债务国都将陷于由国家间主权债务代物清偿协议所约束的范畴。一方面,债权国失去了请求债务国基于原双边协定进行清偿的权利,另一方面,债务国并没有完全从双方的权利义务关系中解脱出来,反而陷入了国家间主权债务代物清偿协议的新的约束中。


  在国家间主权债务代物清偿中,对于国家间主权债务代物清偿的要物性的承认与否会产生不同法律效果,但由于涉及国家经济关系、政治关系、外交关系的原因,对于代物清偿的要物性的承认可能会根据上述影响因素而发生变动。由于国家间主权债务的特殊性,债权国承担的风险与民法中债权人不同,在代物清偿的要物性问题上也不应基于相同的考量,而更应当着眼于是否承认国家间主权债务代物清偿的要物性对国家间主权债务清偿的影响。


  (三)对国家间主权债务代物清偿履行瑕疵的规制


  国家间主权债务代物清偿中,替代给付的瑕疵履行问题也应当受到规制。如上文所述,如果国家间主权债务的代物清偿作为一种清偿的样态,债权国应当从替代给付中得到同原双边协定中约定给付相同程度的满足,只有这种情况下,原双边协定中约定的权利义务关系方得消灭。一旦债务国履行的替代给付存在瑕疵,则债权国并未获得其在国家间主权债务代物清偿合意中应当受领的标的物,原债权债务关系就不应消灭,且债权国依然得以主张原双边协定中的给付。


  但是,将国家间主权债务的代物清偿作为契约,如果债务国基于代物清偿契约的给付存在瑕疵,按照传统理论将代物清偿视为买卖合同的前提,从国际贸易法的原则出发在债权国与债务国没有约定时其应当承担瑕疵担保责任。


  故而对国家间主权债务的代物清偿的性质理解不同,对国家间主权债务中代物清偿履行瑕疵的规制亦有区别,因为如果承认国家间主权债务的代物清偿作为契约,则当替代给付发生履行瑕疵时债权国提起瑕疵担保请求权,其代表着这里认可了给付的标的已然变更,原双边协定中的债权债务关系已消灭;而如果国家间主权债务的代物清偿作为一种清偿的样态,债务国履行的替代给付存在瑕疵,债权国并未获得其在国家间主权债务代物清偿合意中应当受领的标的物,原债权债务关系就不应消灭。


  如果国家间主权债务的代物清偿作为一种清偿的样态,债务国履行的替代给付存在瑕疵时原债权债务关系就不消灭,债权国有权请求债务国继续履行原双边协定中约定的给付或请求债务国承担违约责任,但与此同时,债权国亦有权请求债务国承担瑕疵担保责任。这里债权国要求债务国承担瑕疵担保责任并非是基于承认原双边协定的债权债务关系已消灭,而是基于债权国与债务国根据替代给付达成了合意,债务国的瑕疵履行行为并未满足该替代给付的合意。所以虽然国家间主权债务的代物清偿作为一种清偿的样态,在债务国履行的替代给付存在瑕疵时,既可以向债务国请求原定给付,亦可以请求债务国承担瑕疵担保责任,在这种情况下可以最大限度地保护债权国的利益,消除债权国在主权债务问题中的疑虑,进一步鼓励债权国以进行投资、借款、信贷等方式促进债务国国内经济的发展或者解决债务国国内的经济问题,实现双赢的结果。


  四、结论


  在中非合作论坛北京峰会圆桌会议通过《北京行动计划》后,其中一些非洲国家将可能对中国承担相当的主权债务,然而根据过往的历史经验,国家间的主权债务经常会存在无法清偿的风险,若风险现实发生则可能会导致主权债务危机的严重后果。当下主权债务危机爆发后的救济途径大多集中在主权债务重组和国家破产,国际法层面鲜有涉及危机爆发前的预防和处理,将主权债务清偿过程交由债权债务国双方的自行协商约定。没有一致的国际法层面的规制,使得现今各主权债务国的债务履行多以本国自身利益为考量。但是从拓宽国家间主权债务清偿方式的角度考量,引入作为民法制度的代物清偿制度有利于使债务国履行债务方式的多样化,从而促使国家间主权债务的清偿。


  但是,国家间主权债务的清偿因其涉及国家主体间的关系,具有其特殊性。一方面,主权债务重组和国家破产在执行上存在缺乏强制执行力的问题;另一方面,国家无力偿还债务后并没有相对应的强制“国家破产”机制。所以在将代物清偿制度引入国家间主权债务清偿问题时,需要充分考虑国家间主权债务清偿的特殊性与债权国债务国之间的利益衡量。


  首先,国家间主权债务代物清偿中合意的实现方式分为在双边协定签订时对代物清偿的约定、在双边协定履行中签订的代物清偿协议和在债务国对主权债务履行不能时签订的代物清偿协议。其中在双边协定签订时对代物清偿的约定和在双边协定履行中签订的代物清偿协议中需要注意的是国家间主权债务代物清偿与任意之债的区分:在双边协定签订时对代物清偿的约定不应成立任意之债,债务国仍应以约定的主权债务清偿方式进行清偿,在履行不能时,再适用双边协定签订时对代物清偿的约定。


  其次,代物清偿的要物性与国家间主权债务清偿有着密切的关系。一方面,承认国家间主权债务代物清偿的要物性,在债务国交付替代给付之前,债权国就仍有权请求债务国承担原定给付的义务,这种情况下就避免了在国家间主权债务代物清偿协议订立时到债务国进行替代给付之间债权国需要承担的风险,有利于充分地保护债权国的利益。另一方面,不承认国家间主权债务代物清偿的要物性,国家间主权债务代物清偿协议生效时到债务国进行替代给付之间如果发生债务国履行不能的情形,则债权国只能要求债务国对于替代给付继续进行清偿或主张代物清偿协议中的违约责任,债权国失去了请求债务国基于原双边协定进行清偿的权利,债务国又陷入了国家间主权债务代物清偿协议的新的债权债务关系中。故而承认国家间主权债务代物清偿的要物性既有利于保护债务国的利益,也使得代物清偿具有一定的独立性和补充性,而不承认国家间主权债务代物清偿的要物性并不会使得债务国的履行义务减轻,如果基于债权国的角度考量,承认国家间主权债务代物清偿的要物性有利于降低债权国的投资、借款风险。


  最后,对于国家间主权债务中代物清偿履行瑕疵问题,如果国家间主权债务的代物清偿作为一种清偿的样态,原债权债务关系就不应消灭,且债权国依然得以主张原双边协定中的给付,而且基于债权国与债务国根据替代给付达成了合意,债权国也得主张瑕疵担保责任;如果国家间主权债务的代物清偿作为契约,从国际贸易法的原则出发,则债权国与债务国没有约定时债务国仅应当承担瑕疵担保责任。故而从债权国的角度考量,将国家间主权债务的代物清偿作为一种清偿的样态更有利于债权国规避国家间主权债务中代物清偿履行瑕疵风险。


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