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海洋经济环境监管研究

站外转载   发布时间:2019-01-24   [点击量:253]  


  一、我国进人海洋经济开展的新时代

  21世纪是人类应战海洋的世纪。在人口添加、陆地资源使用空间日渐消减、经济开展受天然资源束缚越来越大的情况下,人类社会把目光投向占地球表面积71%的海洋是家常便饭的。海洋里现已探明的占国际总量45%的石油、天然气资源也成为动力资源日趋紧张的人类分外眼红的肥肉,何况浩瀚海洋里还储藏着多少可供人类使用的资源人们都还不得而知,人们称之为人类生存与开展的资源宝库和地球上的最终空间。海洋经济开展潜力巨大,90%以上的国际贸易货运量靠海洋运送来完结,国际海洋经济产值平均每年以11%的速度添加,估计到2020年全球海洋经济产值将达30000亿美元。[1]国际正在形成一个向海洋要空间、要资源、要财富、要开展的剧烈竞赛格局。能够预见,21世纪,国际性的海洋开发和海洋经济开展将会大大提速,海洋对人类开展的作用也会越来越重要。谁在21世纪的海洋开发和开展中取得先机和优势,谁就能够在国际经济社会的开展中占有制高点。正由于海洋经济开展的作用越来越大,国际滨海各国都在充沛使用自己的领海,大力进行开发。各国都针对海洋经济开发拟定了自己的庞大的规划。日本、美国、英国等都有自己雄心勃勃的规划。海上城市、海底城市等词汇见诸各国的规划之中。我国的海岸线居国际第四,海域面积广阔,是一个海洋资源十分丰富的国家。虽然我国海洋经济开展起步较迟,可是从20世纪90年代开端开展的速度也十分快。在2010年成为国际经济第二大国后,大力开辟新的开展空间,加速向海域进军的速度就不行避免了,这不仅是向大海要土地、要资源、要动力,缓解经济开展面对的资源环境要素约束,更重要的是经过海洋资源开发和港航物流建造,集聚全球出产要素,开辟国际新式商场,拓展新的开展空间,培养新的经济添加极。

  这样才干确保我国的经济能够持续开展。特别是由于滨海区域是我国经济开展的主战场,跟着滨海区域经济开展导致的资源束缚愈加严峻。土地资源的紧张和贵重,给滨海区域的经济开展形成了相当大的影响。怎么确保我国滨海区域的开展势头,不仅成为中央政府有必要考虑的战略问题,也是滨海当地政府有必要充沛考虑的作业。2011年被称为我国的海洋经济元年,由于中央政府在“十二五规划”中把海洋经济的开展作为我国工业开展的一个部分单独提出来了。国家“十二五规划”指出:“科学规划海洋经济开展,开展海洋油气、运送、渔业等工业,合理开发使用海洋资源,加强渔港建造,保护海岛、海岸带和海洋生态环境。”这是我国在五年规划中初次把“海洋经济”作为工业系统中的一个单独的组成部分提出来。依据国家正在征求意见的《全国海洋经济开展规划》,“到2020年海洋工业添加值占国内出产总值的20%以上,并逐渐形成六个到八个海洋主体功能区域板块。”[2]现在现已获批的海洋经济开展区有福建海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济开展示范区,相继还会有广东、广西的开发区的获批。各个省都现已或正在拟定自己的海洋经济开展的庞大规划。在“十二五规划”的目标驱动下,新一轮的海洋开发大幕现已摆开,海洋经济开展会成为我国经济开展的别的一个重要的战场。与此一起,滨海各省也现已拟定或正在拟定自己的海洋经济开展规划。浙江省的《浙江省海洋经济示范区规划》2011年2月取得国务院的批复,浙江省的“十二五规划”大纲也把“充沛发挥海洋资源优势,施行海洋开发战略,统筹海洋经济与陆域经济开展,构建现代海洋工业系统,加速建造全国海洋经济开展示范区”写入了规划中。福建省则借助于之前的海峡西岸经济区建造,把海洋经济开展作为自己的开展战略和关键。山东、辽宁、广东等省也在眼光向海,规划着海洋经济开展的问题。2011年,滨海各省大大加速海洋经济开展,推动海洋开发已是大势所趋。

  二、海洋经济的大开展将伴生海洋环境保护的严峻问题

  开展海洋经济是国际开展的趋势,我国也不破例。关于我国这样的后发国家来说,在开展资源束缚越来越严峻的情况下,向海洋要资源、要空间似乎也是必定的选择。可是,“海岛的生态环境往往一起而脆弱。如安在开发与保护之间寻找平衡?这是海岛经济开展面对的严峻应战。”[3]今年以来的康菲公司渤海污染事件使人们对海洋经济开发带来的环境损坏问题愈加忧虑。对海洋的开发,我国其实在20世纪80年代就现已开端,只不过是十分低层次的开发,首要是港口建造、海上运送业、海洋渔业等。到90年代,海洋旅游业、海洋化工业。海洋建筑业、海洋油气业也开展起来。到2010年,“我国海洋出产总值现已到达3.8万亿元,占GDP比重达9.7%”[4]虽然海洋开发成绩很大,可是带来的海洋环境问题也是不行小觑的。据国家海洋局发布的《我国海洋开展陈述(2011)》指出,在我国海洋工业大开展的一起,由于大型围填海、过度捕捉与海水饲养和陆源排污等形成海洋生态环境风险添加。“我国海洋生态环境面对的严峻形势首要包含:近岸海洋环境污染呈立体、复合污染新趋势,对生态系统安全、食品安全、经济社会开展发作要挟;陆源污染物排海对海洋生态环境的影响严峻,个别排污口及河口附近海域出现‘荒漠化’现象。近岸海域营养盐结构失衡,直接影响我国海洋渔业可持续开展;近岸海域污染严峻区域首要分布在大中城市和我国首要经济区域附近海域,滨海区域经济可持续开展遭到约束。”[5]

  90年代的海洋开发就带来了海洋环境问题,新一轮的海洋经济开展,能否走出一条科学开发和工业转型升级的路子来,成为许多专家和学者重视的关键。由于80年代的海洋开发规划“无一不强调科学有序开发,但最终都是雷声大雨点小,除了依旧在传统工业上低层次无序竞赛外,还令海洋生态遭到了日益严峻的要挟”。[2]在传统的海洋经济开展形式下,发作了严峻的海洋环境污染问题,使得人们不得不重视新一轮海洋经济开展中的环境保护问题。“日益严峻的海洋环境污染让人类面对两种选择:一是持续无约束地以消耗海洋环境、损坏环境为价值来开展海洋经济;二是在保护海洋环境、科学使用资源下完成人类和天然的协谐和可持续开展。明显人类只能选择后者。因而保护海洋环境、施行海洋经济可持续开展战略已成为全球性的严峻问题。”[6]海洋开发势不行挡,可是怎么避免海洋开发带来的海洋污染的确一个有必要充沛重视的问题。人们经常会说,开发与保护偏重,在文件里边,这个问题很好处理,在实际的作业中,开发简单开展,保护则很难真实落实。由于从短期来看,开发是能够挣钱的,能够添加GDP和财政收入的,而环境保护则是不能挣钱的,乃至是赔本的,也不能添加财政收入。所以,在加大海洋开发的力度的一起,有必要把海洋保护的问题提出来,经过真实有用的办法确保实在做到开发与保护偏重,使海洋经济真实的完成科学开展,能够谋福于社会和公民。

  三、加强对海洋经济开展进程中的环境监管

  促进海洋资源的开发和使用,加强海洋经济开展的可持续性,有必要避免形成对海洋环境的损坏,特别是海洋污染。而海洋开发必定会带来某种污染,开发和保护偏重这两手,开发应该让位于商场调节,让企业依照商场规律进行开发。可是由于海洋开发具有较强的外部效应,彻底依靠企业来完成开发与保护偏重是不行能的,也是不现实的。保护的职责就不行避免的落到了政府的肩上,也落到了社会多元办理主体的身上。要有用的保护海洋环境,有必要加强对海洋环境的科学有用的监管。国际和我国办理环境污染的实践证明,只要紧密科学的监管才干完成真实的有用保护,也才干到达开发与保护偏重,完成海洋经济的科学开展。有用的海洋监管有必要要做好以下方面的作业。

  (一)加强对海洋经济开展的科学规划

  新一轮的海洋经济开发应该摆脱传统海洋开发和使用的路径,走出一条科技支撑的、质量优良的、新式海洋工业的“蓝色经济的”路子来。要确保海洋经济开展走蓝色经济的路途,确保做好海洋开发中的保护作业,首要有必要把好海洋经济规划关。即滨海各省在拟定海洋经济开展规划的时分,有必要杰出科技领先、低耗能、高效益、低污染的特色。国务院在同意各省海洋经济开展规划的时分也有必要把好这个关。只要这样才干把新一轮海洋经济开发归入新式海洋工业领域开展的路途。海洋经济长期以来都过于重视海洋渔业、海洋油气业、滨海旅游和海洋交通运送业,形成海洋工业结构性对立杰出。一起,海洋经济在曩昔不是真实的海洋经济,而是临港工业的开展,特别是重化工业2003年后加速向滨海布局。这些工业向滨海开展是需要的,可是假如各省的规划都如此,则会加大工业结构性对立,一起也会加大环境污染的或许性。专家指出:“综观各省的工业规划,虽挂名‘海洋’,实为临港、临海工业集群。从工业构成看,各省均以大钢铁、大化工等高耗能、高投入、高污染的重型工业为主。”[2]因而各省在编制海洋经济开展规划的时分有必要坚持科技支撑的蓝色经济的要求,坚持保护海洋环境的要求,关于那些高污染、高耗能的工业开展在规划中要予以禁止或许约束。假如有必要要开展这些工业,就有必要把有用的保护海洋环境的办法也列入规划之中。不然,新一轮的海洋经济开展又会加大对海洋环境的污染,损坏了海洋环境。

  (二)加大对海洋经济开展项目的环保审阅

  海洋经济开展规划是海洋经济开展的总纲,需要在规划中贯彻海洋环境保护的原则。可是,海洋经济开展规划的详细施行是要经过诸多的海洋工业开展的项目来完成的。所以,加强海洋经济开展各个项目的环境保护办法的审阅则是海洋环境保护的最重要的环节。海洋经济开展项目的海洋环境点评作业直接联系到海洋环境是否能够得到有用的保护。要严厉依据《中华公民共和国海洋环境保护法》的要求进行开发项目的海洋环境影响点评。环境影响点评要战胜“自做、自审、自批”的封闭式点评方法,点评进程要揭露通明,点评进程要吸收相关的专家、大众和环保组织成员参加。参加点评的项目的所有材料要揭露,接受新闻媒体和公民群众的监督。由于在海洋工业项目环境点评中当地政府的影响力比较大,只要依靠揭露通明的、多主体参加的点评方法,才干比较有用的遏止当地政府以权利说服环保部分经过有环境保护缺陷的环境点评陈述的状况,确保海洋工业开展的项目能够坚守住海洋环境保护法要求的规范。当时,海洋环境影响点评审阅中需要加强的是海洋环境影响点评规范的建造。要对人类活动对海洋环境影响的途径、机制和规律进行深入细致的研究,找到各种影响因子及其彼此联系,为点评海洋开发活动对环境的影响提供科学依据。

  (三)树立和健全海洋归纳办理组织

  海洋规划的监管和海洋工业施行项目的审阅都是事前的监管,这些监管是必需的。它能够把对海洋环境污染和损坏的活动拦截在海洋经济活动的门槛之外,也把海洋环境保护的活动预设在海洋经济活动开展进程中。可是,只要事前的监管是不行的。由于在经济活动的实际进程中,由于经济利益、商场竞赛等诸多方面的原因,许多环境保护的办法或许不能很好的施行。乃至会出现有环境保护的设施也不开动的情况发作。所以,要有用的加强海洋环境保护作业,还需要对海洋经济活动进行进程性的监管,就是在其经济活动的各个阶段进行有用的监督和办理。这样的监管具有经常性、实时性和突击性。要进行这样的监管就需要树立和健全海洋环境监管的组织,整合海洋环境监管若干部分之间的职能,以完成有用监管。我国的环境保护监管体系历来实行的依照工业环节进行的分阶段监管体系。这样的监管有不少优点,可是,问题也不少,涣散了监管力气,也弱化了监管职责。从海洋环境监管来看,应该整合监管组织,把涣散的组织集中起来进行监管,一则集中了监管力气,二是强化了监管职责。从国际开展趋势来看,不少国家都树立了“国家海洋办理委员会”的归纳和谐组织,担任海洋业务的严峻决议计划。我国海洋办理和监测在当地层面是依照省区方法来分设组织进行办理的,并且办理海洋开发与保护的组织也是涣散在各种职能部分中的。可是由于海洋的涣散性和广阔性,关于一些海洋开展区域进行海洋经济活动的监管来说,是需要比较大的力气来进行的,涣散化的监管势必会形成监管的无力和监管大量缝隙,最终使监管陷于无效。所以有必要把滨海区域海洋经济开展区域的海洋办理组织整合起来进行统一办理。一起,不能沿用依照省区行政区划来设置办理组织,应该以跨省的海洋区域来树立集中统一的监管组织,对海洋经济开展的各个方面进行信息搜集、信息发布,进行海洋环境污染和损坏的调查和处罚。之所以要树立跨省区的监管组织,是为了战胜按省区设立监管带来的省级行政干涉,确保海洋经济开展和海洋环境监管的权威性和有用性。在海洋环境监管组织中,加强海洋环境监测组织的建造分外重要。由于所有的海洋环境保护的行政办法的采用和行政处罚权的使用,都有必要树立在对海洋环境现状的客观公平的掌握之上。只要健全监测组织,完善监测设施,才干取得客观、准确、全面的海洋环境信息。以这样的信息为根底,才干进行有用的办理。

  (四)树立海洋污染信息揭露制度和问责制度

  大力开发海洋资源,加速海洋经济开展,有必要在有用保护海洋环境的根底上打开。《海洋环境保护法》等法令是我们进行海洋经济活动有必要恪守的法令。要确保海洋环境保护有法必依、执法必严,只要法令是不行的,还有必要健全相应的制度来规制从事海洋经济开发活动的企业和当地政府。这些制度会跟着海洋开发和保护的实践逐渐树立和完善。可是,从当时来看,我觉得有必要树立海洋污染的信息揭露制度和海洋环境污染的问责制度。海洋环境污染的信息揭露制度既确保了广大公民群众的知情权,也给广大公民群众投身到环境保护中去提供了有利的条件。多中心办理理论以为,当今的公共业务不能单纯依靠政府来进行办理,而是政府引导的多元主体参加的多中心办理。环境保护关乎公共利益,要有用的办理好环境,不仅需要政府,并且有必要依靠广大公民、社会组织、新闻媒体等来参加协同办理。而环境污染的信息揭露,为公民参加有用办理提供了条件,也使环境污染的企业、单位和个人处在公民群众的监督之下。新闻媒体、社会大众和社会组织的强大压力会给污染主体以很大的社会品德和社会舆论的谴责,在很大程度上会按捺企业领导人和职工的不良行为。所以,海洋环境污染的信息揭露制度至关重要。海洋环境污染的问责制度也有必要树立起来。海洋环境污染违法行为当然能够依法追查其法令职责。可是,一旦到法令追查层面,形成的损害现已比较大了。并且不是特别严峻环境污染行为假如得不到有用的问责,就会让一些企业担任人心存侥幸,然后积小错为大错。并且一些人也会使用法令和办理制度的缝隙逃避法令的制裁。经过树立海洋环境污染的问责制度,能够强化当地政府的办理职责,能够强化当地行政领导人的职责,让他们充沛的负起职责来。这个职责首要是让他们在海洋环境污染方面负起道义的、政治的职责来,真实不遗余力的履行好海洋环境监管的义务。

  (五)加强海洋环境监管的国际合作

  海洋环境具有很强的特殊性,它与邦邻、国际公海相连接,并与他们发作彼此的影响。海洋环境污染会形成国际性影响,影响到国与国的联系。所以对海洋环境的监管要高度重视,要说到国际背景的层面来加强监管。海洋环境的监管,虽然首要要依靠国家海洋局和国家环境保护部分的监管,可是,假如与相邻的区域、国家之间进行彼此的协作,彼此监督,彼此交流海洋环境监控信息,无疑会增强监管的力度和作用。没有这样的协作监管,简单导致监管的嫁祸于人,海洋环境污染会恶性开展。所以有必要大力加强海洋环境监管的国际合作。在彼此协作监管的根底上一起保护良好的海洋生态环境,促进健康的可持续的海洋经济的良性开展。


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