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政府购买居家养老服务的问题及对策 ——以海口市玉沙社区为例

本站原创   发布时间:2019-02-26   [点击量:298]  


  摘要


  中国已于1999年进入老龄化社会。老龄问题是现代化社会的产物,从某种意义上说是人类社会生活质量和水平提高的标志之一。但由于老年人口的增多,直接造成社会供养成本提高、医疗支出增加、劳动年龄人口萎缩、长期照护成本持续上升、投票模式和代表性受到影响等一系列经济、社会、政治等方面问题。因此,如何从我国国情出发,探索研究养老服务的服务能力和供给模式,已成为当前公共服务创新的重要课题。政府购买居家养老服务作为政府购买公共服务一个具体领域的实施,不仅在一定程度上缓解了养老需求,提高了提供养老服务的质量与效率;而且是政府转变职能的具体表现,有利于政府腾出手来做好其“本职工作”行政管理和监督工作;也有利于公众参与行政事务,促进社会组织的发展壮大,活跃经济社会的市场主体。总之,对于探索政府购买、市场运作、社会参与的公共服务新模式,逐步建立以政府购买的方式提供居家养老服务有深刻意义,以期促进政府在居家养老服务领域的实践。


  本文在人口老龄化和政府职能转变的历史背景下,以海口市玉沙社区为抓手,对政府购买居家养老服务进行研究。首先对政府购买居家养老服务的有关概念和基础理论进行阐述和梳理,结合我国政府当前购买居家养老服务的现状,对海口市玉沙社区政府购买居家养老服务进行实证分析,找出存在的问题。在介绍香港特区政府购买养老服务经验的基础上,总结出两点启示,同时,分别从服务供给者、服务生产者、服务消费者3个维度以及外部环境方面提出完善海口政府购买居家养老服务的对策建议。


  关键词:政府购买居家养老服务


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  第一节本文的研究背景与研究意义


  人口老龄化现象的产生是人类社会发展的一种自然规律,是我国当前面临的一个重大社会问题。面对“银色浪潮”的老龄化趋势日益严峻,党中央历来高度重视老龄工作,党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及“十三五”规划纲要都对应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业等提出明确要求。我国各地区各部门加大投入、扎实行动,纷纷创新工作思路和方法,积极出谋划策,应对人口老龄化工作取得了显著成效,有力推动了老龄事业发展。但在实施推进的过程中,政府的公共服务供给模式已在不同领域、不同层面出现了不能适应人民群众日益增长的公共服务需求的问题,为此,迫切需要政府进一步强化公共服务职能,构建多层次、多方式的公共服务供给体系,积极实现公共服务的社会化,从而形成以政府为主导,各种社会主体共同参与的公共服务供给新格局。其中,政府购买公共服务作为社会公共服务供给的一种新理念和新型路径选择,近年来,被我国各级地方政府广泛应用,实践于医疗、教育、养老、残疾人服务、就业培训、城市规划、社区服务和政策咨询等社会公共服务的诸多方面和领域,并有成为当今社会发展的特征和潮流之势。在全球老龄化日益严重的时代背景下,探索研究我国居家养老服务的新模式十分及时和必要。目前,国内外学界对政府购买公共服务进行了比较深入和详细的研究,但公共服务涵盖的范围和种类非常广,对于政府购买公共服务的一个具体领域——养老服务的研究比较匮乏,本文立足于政府购买公共服务的拓展和深化,在我国政府职能转变和行政管理体制改革不断深化的大背景下,从政府作为推动养老服务发展主导作用的角度,具体对政府购买居家养老服务进行研究,找出现存问题,提出对策建议。力求通过这一研究,为服务型政府建设,尤其是政府购买居家养老服务的理论发展作出有益的补充,


  第二节国内外相关研究综述


  一、国外研究动态


  第一,政府购买公共服务研究。政府购买服务(GovernmentPurchaseofServices),起源于西方国家二十世纪四五十年代的一项社会福利制度方面的改革,到二十世纪八九年代后,政府购买社会公共服务在欧美发达国家得到普遍运用并达到高潮,逐步取代了传统福利模式下的公共服务提供方式。从基础理论研究角度看,主要有四种理论基础:第一种新公共管理理论,它吸收五六十年代兴起的公共选择理论和新自由主义经济学理论,同时又将私营企业的管理方式和技术方法应用于政府管理,以经济学为基础,以政府市场的协调为核心,倡导政府部门要重新对自己进行定位,重新塑造政府和大众的关系,政府的功能是掌舵方向而不是划桨前行。第二种福利多元主义,关注服务的多元来源、供给、传输结构,同时强调非营利组织在社会服务中的作用。第三种公共治理理论,强调公私合作,共管共治,罗西瑙《没有政府的治理:世界政治中的秩序与变革》中强调,政府与社会各种组织的合作,各种社会机构、私人机构只要得到市民的认可,就可以在不同的层面和范围成为公共事务的权力中心,它既包括那些正式的、官方的机制,同时也包括非正式的、非官方的机制。第四种新公共服务理论,美国著名公共行政学家登哈特在《新公共服务:服务,而不是掌舵》中认为,管理就是服务,政府的存在是为了满足社会的需求,政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。


  第二,政府购买养老服务研究。国外政府购买养老服务的研究相对其它领域并不十分丰富,美国特纳教授《社区养老服务:研究、政策和实践》,也仅限于社区层面养老服务层面的研究。西方的养老服务属社会保障服务的一个方面,透过社会保障服务研究对政府购买养老服务可略知一二。国外通常将政府购买养老服务称作“养老服务外包”,据查阅检索结果显示,在研究购买居家养老服务方面多从卫生保健、人员护理、养老服务人员供求矛盾、服务设施建设、养老服务立法等角度开展。


  二、国内研究动态


  第一,政府购买公共服务研究。国内目前对政府购买公共服务的研究著作和论文比较丰富,为实践领域提供了多角度的理论参考。大致概括从以下三个方面展开研究:一是理论梳理,吕美行《政府购买服务的理论探究》中,有关于斯蒂格利茨的“政府经济学”作为购买公共服务理论支撑的描述,王丛虎《政府购买公共服务理论研究》等,阐述政府购买公共服务这一新型公共服务供给方式的理论依据;二是经验借鉴,王浦劬《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》、张汝立《外国政府购买社会公共服务研究》,通过横向比较从中得到某些启示,获取有益经验,为我国政府购买公共服务的发展与完善提供借鉴;三是具体领域,郑卫东《社区社区政府购买公共服务研究》,储亚萍《政府购买社区公共卫生服务的合肥模式研究》,通过对政府购买公共服务具体领域的剖析与总结,提出应对策略。


  第二,政府购买居家养老服务研究。国内的政府购买居家养老服务专著并不多,其中以牟永福等编著的《政府购买居家养老服务模式与机制创新研究》为代表。从期刊或学位论文中总结,研究的方向可分为:一是侧重政府与社会组织的关系,即参与主体方面的研究,付诚、王一《政府与市场的双向增权——社会化养老服务的合作逻辑》认为,社会化养老服务的供给与需求之间无论是在数量上还是质量上都存在明显失衡,有效需求不足问题显著。造成有效需求不足的主要原因是政府与市场处于"双失灵"的非合作困境当中,需要通过政府与市场的通力合作与双向增权,变"非营利性"为"有管制的市场化",强化政府责任,释放市场活力,将老年人希望得到社会化养老服务的意愿转化为现实的有效需求,促进社会化养老服务的健康发展。二是侧重购买居家养老服务模式的研究,洪艳《政府购买居家家养老服务的模式研究》,张国平《地方政府购买居家养老服务的模式研究:基于三个典型案例的比较》;三是以某个地方的有限区域进行实证分析,黄俊辉、李放《政府购买服务的逻辑与挑战——南京市鼓楼区居家养老服务网的案例研究》,吴玉霞《政府购买居家养老服务的新进展以宁波市为例》。从政府发布的法规政策方面来看,2008年1月民政部财政部等10部门联合下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》要求,各地政府要制定居家养老服务发展规划,建立社区服务网络和养老服务管理体制;2013年9月6日,国务院以国发(2013)35号发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》,要求各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构完善市场机制,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体,营造平等参与、公平竞争的市场环境,大力发展养老服务业,提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品,满足养老服务多样化、多层次需求。


  三、概括评价


  纵观国内外研究动态,可以说,政府购买公共服务的理论研究是政府购买居家养老服务研究的基础,对政府购买居家养老服务研究具有重要的指导意义。政府购买居家养老服务虽然具有政府购买公共服务的普遍牲,但也有其特殊性,现有对政府购买居家养老服务的研究虽然不多不深,但在理论价值上具有“拓荒”意义。


  第三节本文的研究思路、主要内容与研究方法


  一、研究思路


  本文在人口老龄化和政府职能转变的历史背景下,以海口市玉沙社区为抓手,对政府购买居家养老服务进行研究。首先对政府购买居家养老服务的有关概念和基础理论进行阐述和梳理,结合我国政府当前购买居家养老服务的现状,对海口市玉沙社区政府购买居家养老服务进行实证分析,找出存在的问题。在介绍香港特区政府购买养老服务经验的基础上,总结出两点启示,同时,分别从服务供给者、服务生产者、服务消费者3个维度以及外部环境方面提出完善海口政府购买居家养老服务的对策建议。


  二、主要内容


  全文分为四章:第一章阐述和梳理政府购买居家养老服务的有关概念和基础理论。概念上主要对居家养老服务、政府购买公共服务、政府购买居家养老服务进行具体阐释,并对新公共管理、新公共服务、福利多元主义、公共治理等基础理论进行梳理,为全文提供理论支撑。第二章实证分析。以海口市玉沙社区政府购买居家养老服务为例,从玉沙社区政府购买居家养老服务的背景入手,对其现状进行研究,进而发现存在行政色彩较重、政策不健全、社会组织参与少、服务水平低、监督不到位、老年人意识淡薄等问题。第三章总结政府购买居家养老服务的香港经验。归纳香港政府购买居家养老服务经验的两点启示,即牢固树立法治思维理念和引导整合社会资源参与。第四章提出对策建议。分别从服务供给者、服务生产者、服务消费者3个维度以及外部环境方面提出完善海口政府购买居家养老服务的对策建议。


  三、研究方法


  文献研究法。通过网络、电子资源和专著论文等阅读大量关于政府购买公共服务、社会福利保障、居家养老服务、政府购买居家养老服务等方面的相关资料,对国内外的理论和实践进行梳理和归纳,也通过对政府政策文件和公民社会组织的章程和协议的分析研读,为本文研究提供理论支持和多视角认识。


  案例研究法。案例研究法是管理学等应用科学的重要研究方法。本文运用海口玉沙社区政府购买社区养老服务的案例,对需要说明的问题进行分析论述。


  实证研究法。本文以海口市玉沙社区政府购买居家养老服务作为研究抓手,经过实地走访调研,与社区管理者、社会组织、当地老年人访谈,掌握第一手材料,为论文写作提供丰富素材。


  第四节本文创新点和不足地方


  本文的创新点在于,经过对香港特区政府购买居家养老服务经验的分析,总结归纳了两点启示,并具体从3个维度提出完善政府购买居家养老服务的对策建议。


  不足之处在于,掌握的文献资料有限,对于我国政府购买居家养老服务的发展状况和本土案例的分析还比较肤浅,由于写作水平限制,对该问题的研究有待更深层次的挖掘。


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