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PPP 项目中双角色主体问题分析———基于 PPP 基金的视角

   发布时间:2017-11-29   [点击量:417]  


摘要: 现在 PPP 办法在我国基础设施缔造中得到了使用广泛,取得了巨大的成功.而在现在推行的 PPP 项目中,双人物主体现象遍及,本文经过研讨 PPP 项目中双人物主体的类型及其对应的投机行为,以 PPP 基金的视角探究基金进入项意图办法以及处理双人物问题的含义,并提出了双人物问题的处理办法及管理主张.
 
  关键词: PPP 项目;双人物主体;PPP 基金;投机行为

  0导言
 
  PPP办法的推行和运用是我国经济结构化调整,社会经济转型晋级、新式城镇化缔造的助推器.各地政府经过PPP办法引入了社会本钱的很多资金,对当地开发基础设施与公用事业项目起到了重要的效果.一起,办法的推行也拓宽了项意图融资途径,形成了多元化、持续性的资金投入机制;有利于盘活社会存量本钱、整合社会资源、激起民间出资生机.到2017年6月,全国PPP综合信息途径项目库入库项目13554个,总出资额16.4万亿,且入库项目呈逐月添加趋势,标明PPP项目需求不断扩大.
 
  跟着PPP办法开展的日益老练,项目投融资规划的不断扩大,项意图利益主体现已不在局限于本职作业,而是以多重人物的办法参加到项目中去,比方:承建商、运营商、供货商等专业效劳主体以出资项意图办法进入项目公司并兼任出资方的人物,这样导致项目公司的股权结构变的杂乱.而部分利益相关方经过操作PPP项意图投融资和资金的进入办法,从项目中获取到超量收益,尤其是对PPP项目中呈现的双人物主体而言,在承当本职专业作业的一起入股项目公司,经过多重收益获取超量利润.因为我国特别的商场体系和公司特色,大大都具有国有布景的主体处于政府的保护与支撑下,导致在PPP项目中,各主体不能公正正常地施行各自的权力职责.鉴于此,本文针对PPP项目中双人物主体问题,从融资结构视点动身,探究PPP项目公司的融资结构及双人物主体进入PPP项意图办法,以确保双人物主体在完结财物出资收益最大化的一起躲避其不良行为.
 
  1双人物问题的提出
 
  1.1文献总述
 
  在PPP项目中,有学者以为由双人物主体组成的利益联盟能为PPP项目融资带来优势[1].Faruqi和Smith[2]以为让具有专业技能的承建商入股项目公司成为出资者,可以下降项目全寿数周期的本钱和施行时刻、进步项意图质量及未来收益.可是,PPP项目中社会本钱和政府的方针存在抵触,且存在不合理的股权组织、分红和鼓舞机制等,这些都将导致社会本钱发作投机行为.PPP项目中双人物主体一起作为甲方和乙方,可能干与股权的分配和决议计划的拟定,躲避作为乙方的投机职责,导致其他利益相关者的利益受损.Askar和Gab-Allah[3]在其研讨中指出:社会本钱成为双人物主体是以取得工程效劳合同款或运营效劳合同款为意图,这样不利于项意图安稳.
 
  所以,合理的股权分配可以鼓舞和标准社会本钱的出资行为[4].孙慧等人[5]运用博弈论的办法得出了PPP项目中政府给予鼓舞办法时的最优股权结构.可是,大都研讨讨论的是PPP项目公司层面的股权结构问题,政府和社会本钱都是直接出资于项目公司;并且大都研讨都是依据外部鼓舞或许控制权的视角[6][7]剖析双人物的投机问题的.现在,国家方针大力支撑私募基金作为基础设施范畴的重要融资东西,鼓舞民间本钱采纳私募等办法建议建立首要出资于要点范畴缔造的工业基金.冯珂等人[8]探析了新式城镇化布景下的PPP工业基金建立及运作办法,从更立体的视点介绍了社会本钱进入PPP项意图办法.可是,鲜有研讨探究以PPP基金办法进入项目处理双人物主体的投机行为问题.经过基金的办法引导社会本钱进入PPP项目,将双人物主体中出资方的人物放置于基金层面,然后将双人物主体的另一专业效劳人物(承建商、运营商、供货商)从项目层面阻隔开来,进而躲避了传统融资办法双人物主体都集中于PPP项目层面而可能发作的投机行为.
 
  1.2双人物主体的分类
 
  PPP项目需求各方面的专业技术,一起触及很多利益相关方,比方政府、社会出资人、承建商等.每个利益主体进入PPP项目都具有不同的权力与职责,政府在PPP项目中一般具有PPP相关方针的拟定、程序批阅、特许运营权和监管等权力职责;纯出资者则需求考虑进入PPP项意图办法、项意图股权结构和相应的危险分管等;专业公司在PPP项目中首要指承建商、供货商、运营商三类,尽管这三类专业公司在PPP项目中详细的权力职责不尽相同,可是三类专业公司的终究意图都是为了完结相应的效劳合同取得合同金钱.
 
  因为PPP项目进入门槛较高,能满意相应要求的社会本钱相对较少,大多为一些金融组织和国企.现在,PPP项意图开展趋向于参加方人物多元化、项目股权结构杂乱化.一些专业效劳公司不仅仅满意在PPP项目中供给专业效劳,而是积极争取作为社会出资人承当出资的人物.如此,专业效劳公司一方面可以经过项目专业效劳取得效劳金钱,另一方面可以经过金融出资取得股权分红.本文将这种"出资-专业公司"复合人物称为双人物主体,依据为项目供给不同的专业效劳将双人物主体区分为三类,即"出资-承建商""、出资-供货商"和"出资-运营商".
 
  1.3双人物主体在PPP项目中存在的问题
 
  社会本钱以双人物主体进入PPP项目,在PPP项目中既当甲方又当乙方,简略滋生出许多的问题:①大都进入PPP项意图社会本钱是具有国有布景的企业,这类国有企业进入PPP项目兼具政府和社会本钱两层身份,简略导致PPP项目在施行过程中呈现监管缝隙.②双人物主体参加PPP项意图出资,会把握许多项目出资决议计划的信息,这些信息可能被双人物主体的专业公司所使用做出危害其他利益相关方的投机行为.③因为PPP项目未来的不断定性,很难在开始的合同中清晰的区分各利益相关方的权力职责,不完善的合同会导致法律危险和利益分配不均的危险等,双人物主体会企图经过投机行为下降未来承当的危险,如不合理的索要效劳合同金钱、提早回收出资和搬运后期运营危险等行为.④社会本钱一般难以在短期内回收出本钱钱,假如政府没有完善的补偿机制和支撑办法,出资人则会呈现对项目未来收益决心缺乏的体现,投机行为也随之发作.
 
  详细而言,不同的双人物主体做出的投机行为也不尽相同",出资-承建商"双人物主体的投机行为首要包含在项目决议计划阶段举高工程量,在项目缔造阶段回收企业的初始出资金额,在项目运营阶段发作道德危险.其间,社会本钱在运营阶段投机比较多,比方为了不承当危险,不实行前期合同约好的职责和职责,甚至在获取超量利润后以股权转让、回购等办法退出项目公司."出资-供货商"双人物主体首要的投机行为包含在项目缔造期,在不对称信息情况下,成心举高设备、资料的价格;或许在运营期,提出不合理的设备保护费用等,经过这些投机行为取得超量收益,回收出本钱钱."出资-运营商"双人物主体首要的投机行为包含在不对称信息情况下,向效劳购买者(政府或商场)提出不合理的效劳价格或补偿,以此来回收初始出资.
 
  2双人物主体进入PPP项意图办法
 
  2.1直接进入PPP项目
 
  PPP项目以项目公司为途径进行融资,项目公司担任项目全寿数周期的活动,包含规划、缔造、运营和保护等.社会本钱经过股东协议直接向PPP项目公司以股权办法注资,其他金钱经过银行贷款等办法筹措.这些入股项目公司的社会本钱,可能会参加到项意图日常运营傍边,形成双人物主体."出资-承建商"双人物主体PPP项目结构图(详见图1)展现了以"出资者-承建商"两层人物呈现在PPP项意图主体,即A企业既以股权办法出资PPP项目,又是该项意图缔造方.
 
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  2.2以PPP基金办法进入
 
  依据建议方的不同,PPP基金被区分为三类,即政府公共部门主导的PPP基金、专业出资组织主导的PPP基金、财政出资者主导的PPP基金.其间,专业出资者主导的PPP基金建议人多为基建类央企、国企等,并依照专业性质的不同可以区分为四类:一是具有雄厚资金实力、融资途径优势的综合性专业出资者;二是具有丰厚项目缔造施工管理经验的专业出资者,如承包商、专业分包商等;三是可以供给专业设备和资料,并把握项目关键技术的专业出资者;四是具有杰出运营管理能力的专业出资者.双人物主体可以作为社会出资者或许联合其他社会本钱建议PPP基金,并经过基金出资PPP项目,又可以作为专业效劳公司直接进入PPP项目缔造运营,供给相应专业效劳.PPP基金办法下双人物主体项目结构图详见图2.
 
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  3PPP基金在处理双人物问题时的效果
 
  3.1PPP基金与传统融资办法融资结构差异比照剖析
 
  传统的PPP融资办法股权结构一般为股权和债务相结合的办法,其间股权融资由社会本钱直接入股项目公司,债务融资是指项目公司经过向商业银行贷款取得资金.可是,PPP项目出资大、期限长,社会本钱可能因为资金有限、筹资途径少而很难进入.而PPP基金可以高效地引入各类金融东西,拓宽了金融出资者的出资途径,因其在时刻和规划上的灵活性,可以便利各方在项目不同阶段进入和退出.一起,PPP基金一般寻求较长时刻的安稳出资收益,这刚好与PPP项目出资报答期长的特色相吻合,可以在项目不同阶段满意对资金的需求.
 
  在融资结构上,传统融资办法是直接以项目公司名义建议融资,由社会本钱认购项目公司股权而出资PPP项目,然后享有相应的项目决议计划权.作为出资者和缔造者的双人物主体,其两层人物都直接进入PPP项目公司层面.而PPP基金的建立需求经过许多必要的程序,比方建议人主导建议,潜在出资者检查,面向特定合规集体揭露或约请投标,终究挑选断定出资人.一起,PPP基金需求取得行政管理部门的检查和答应,且由专门的基金管理人对PPP基金进行管理.终究,依据详细的协议,由基金管理人及参加方一起协商决议计划对PPP项目进行出资.
 
  3.2PPP基金在处理双人物问题时的效果
 
  传统的PPP项目融资结构是由公共组织、社会本钱和金融组织以股权、债务等办法直接出资项目公司,项目公司的决议计划权是按公司股权份额断定的,具有多股权的社会本钱能主导PPP项意图出资决议计划.在双人物主体存在的PPP项目中,具有肯定出资决议计划权的双人物主体,能在项目招投标阶段,影响项目公司挑选自己的专业效劳公司中标.在项意图缔造及运营阶段,可能从本身利益动身采纳一些投机行为削减预期危险.这种传统的PPP项目融资结构,因为结构上的缺点,特别是在政府或第三方监管组织又忽略监管的情况下,很难躲避双人物主体使用本身权力做出危害其他利益相关方和项意图投机行为.
 
  而PPP基金因其内部的结构化规划、组织办法、基金管理人管理、退出机制及进入的办法,相对于传统的PPP项目融资办法可以更好地从融资结构、资金到位办法等方面处理项目层面存在的双人物问题.
 
  第一,PPP基金一般为面向特定集体非揭露征集的私募基金.在PPP基金的结构组织上,一般由商业银行、保险组织作为优先级出资者;当地政府途径公司、缔造方、基金管理人为劣后级出资者.双人物主体(一般为大型的国企、央企)主导或参加PPP基金一般担任劣后级出资者,这样可以让基金出资者的利益优先,对下降PPP基金的道德危险和操作危险有重要的效果.
 
  第二,PPP基金的组织办法分为三类:公司型、契约型和合伙型.合伙型PPP基金因具有建立流程简略、不需求两层纳税等优势而被选用较多.有限合伙型PPP基金由有限合伙人和一般合伙人组成,有限合伙人承当有限的职责并且不参加基金日常管理作业;一般合伙人将承当基金的无限连带职责,一起担任基金的管理决议计划作业.相关法律规定国有企业、国有独资企业、上市公司等不得成为一般合伙人,这样双人物主体(一般为大型的国企、央企)一般成为有限合伙人,且不参加PPP基金的管理.这样的PPP基金组织规划,有用躲避了双人物主体因其具有管理决议计划权,而导致的投机行为.
 
  第三,PPP基金的管理一般由专门的基金管理公司或参加PPP基金的不同利益相关方一起对基金进行管理.相对于传统PPP项意图管理办法,这样的管理信息通明、决议计划机制完善.因而,在双人物问题中,PPP基金的管理办法能更好地处理传统项目融资办法"一家独大"的股权结构问题及由此发作的投机行为.
 
  第四,PPP基金的退出机制包含了退出资金的来历、退出时刻以及次序.挑选建议或参加PPP基金的专业出资者以到期回购等办法作为PPP基金的退出资金来历,专业出资者作为劣后级出资者,且持有PPP基金的时刻与基金存续期持平.这样的PPP基金退出机制极大的鼓舞了双人物主体作为出资者和专业效劳公司效劳PPP项意图动力,躲避了双人物主体的投机行为.
 
  第五,PPP基金可以采纳"母基金+子基金"的办法出资PPP项目,即母基金办法出资子基金,再经过子基金出资PPP项目.基金的多层出资结构使基金的管理更严厉、更通明化,使双人物主体很难具有可以影响到项目公司的决议计划权.
 
  4结论
 
  在PPP项目实际操作中经常呈现项目出资者担任专业效劳供给者(承包商、运营商、供货商)的双人物景象,双人物主体可以缩短项意图工期、进步项意图质量、下降项意图本钱,但也可能因为对利益的寻求发作投机行为,导致项意图失利.因而,在PPP项意图操作中,在大力倡议双角主体参加项目全寿数周期管理的一起,应进一步完善项意图投融资结构、资金进入项意图办法以及监管准则等,以确保项意图成功施行.本文以PPP基金的视角,探究了PPP基金在处理PPP项目双人物主体问题中的效果与优势.以PPP基金的办法进入项目可以将出资主体与专业效劳商别离置于基金层面和项目层面分隔管理,可以下降投融资过程中双人物主体的投机行为.一起,使用PPP基金的认购层级的优势,可以清晰双人物主体只能担任劣后级出资者,隐性的束缚其收益分配、股权退出的优先级,使其有必要支付尽力承当项目缔造运营等危险.
 
  参考文献:
 
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  [8]冯珂,王守清,张子龙,赵丽坤.新式城镇化布景下的PPP工业基金建立及运作办法探析[J].修建经济,2015,36(05):5-8.
  [9]徐苏云,杨星,吴东平.PPP项目引入工业基金投融资办法讨论---以某市轨迹项目为例[J].修建经济,2015,36(11):41-44.

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