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政府信息公开和政府诚信关系辨析

   发布时间:2018-01-04   [点击量:435]  


一、研究现状及缺陷国际上对政府信息公开和政府诚信关系存在肯结论、否结论和怀疑论三种不同观点,而中国学者普遍持肯结论。现有研究存在概念界定不清、过于乐观和宽泛看待两者关系三种缺陷。这都需要新的研究予以补足。
  (一)研究现状中国学界普遍认为政府信息公开对政府诚信有提升作用,几乎没有对这种关系提出过质疑。虽然这种肯结论是主流观点,但依据史蒂芬·格林的研究,在国际上,政府信息公开和政府诚信关系至少存在肯结论、否结论和怀疑论三种不同观点。肯结论认为政府信息公开有助于提升政府诚信。主张这种积极关系是因为:政府信息公开有助于反腐败,并可提升政府决策质量,而腐败现象减少和决策质量提升有利于政府诚信的改善。近年来,多数国家努力制定信息公开法的内在动力也在于此。
  否结论认为政府信息公开不利于政府诚信提升。政府信息公开可能暴露出政府担当的缺失,从而给民众批评政府提供了机会。政府诚信则因公众获取到这些消极信息而受损。消极信息比那些照章办事等好的方面信息更具新闻价值。那种寄托政府信息公开提升政府诚信的想法是不切实际的。怀疑论认为政府信息公开对政府诚信没有任何影响或影响甚微。持该观点的人还可进一步分为两派:一派认为,政府信息公开对政府诚信的影响微乎其微,[5]过多的政府信息公开并不意味着民众有足够的担当去解读这些信息,结果对政府诚信的影响甚微;另一派则认为,政府信息公开和政府诚信完全没有关系,其理由是民众对政府的诚信来自其自身对政府的看法,不会因政府信息公开而改变。
  (二)现有研究的缺陷现有有关政府信息公开和政府诚信之间内在关系的研究存在三大缺陷,这就呼唤新的系统研究予以补足。
  首先,现有肯结论、否结论和怀疑论不能准确概括政府信息公开和政府诚信两者之间的关系,且偏肯结论无助于加强政府诚信。个中原因是因政府诚信危机而启动的新公共管理运动将政府信息公开视为提升政府诚信水平的必要手段,而实际情况是否如此,国内学者并没有太多质疑。虽然国外有学者对肯结论提出了质疑,但这些质疑又偏向否结论和怀疑论,无法准确概括两者关系。
  其次,现有研究倾向于从狭义上理解政府信息公开和政府诚信两个术语的内涵,不利于准确探讨两者的关系。政府信息公开或等同于公众申请政府信息的被动公开,或等同于政府主动向公众公开信息的主动公开,常不被认为兼具被动公开和主动公开。而政府诚信一般被认为是政府的言行与内心一致、不虚假的“诚实”和遵守诺言、实践成约,取得别人信任的“信用”和“担当”很少被认为也是政府诚信构成的要素。
  最后,现有关于政府信息公开和政府诚信两者关系的研究视角相对笼统,不够周密,影响到两者关系的探讨质量。只有从内在构成要素这一周密而不是从基本概念这一笼统角度,围绕不同种类及同一种类政府信息的不同类型公开对政府诚信及其构成要素之不同影响进行研究,才能探寻出政府信息公开和政府诚信之间的真实关系,从而更加准确地从完善政府信息公开制度和改进其实施角度加强政府诚信。
  二、概念界定理解政府信息公开和政府诚信离不开对这两个术语内涵的合理界定。在信息社会和中国语境下,我们实际意义上所理解的政府信息公开,既包括主动公开,也包括被动公开,并且主动公开在中国政府信息公开实践当中占据主要位置。而我们所理解的政府诚信,不仅包括政府的诚实和信用,也包括政府的能力。这些现实操作层面所理解的政府信息公开和政府诚信有助于我们探讨出两者之间真实的内在关系。
  (一)政府信息公开概念辨析⒈主动公开是政府信息公开的内在组成部分主动公开是政府信息公开的内在组成部分。这是因为:第一,在中国,政府信息公开的前身是以主动公开为主要特征的政务公开。政务公开在《政府信息公开条例》通过之前已经在中国得到实施。《政府信息公开条例》中的主动公开是对过往政务公开成果的归纳和总结。
  第二,《政府信息公开条例》是在主动公开成为国际潮流后的产物。进入21世纪以来,主要受到新公共管理运动和信息社会演变的影响,各国开始意识到主动公开的重要性。新公共管理运动崇尚以市民或客户为核心的公共管理理念。这给倚重主动公开的信息公开法的出台创造了条件。更为显着的是,信息社会的到来降低了依申请公开的重要性。信息时代呼唤主动公开型信息公开法,以便适应改善后的信息流通环境。
  ⒉被动公开也是政府信息公开的内在组成部分被动公开也是政府信息公开的内在组成部分,这是基于如下两方面原因:第一,从国际上来看,政府信息公开最开始的含义就是被动公开或依申请公开。
  国外一般用“Freedom of Information”指被动层面的政府信息公开。这是源于最开始的信息公开法是被议会和媒体等信息需求者作为解决由政府权利过度膨胀所带来的责任缺失问题的工具使用的。国内对此的翻译有“情报自由”“情报公开”和“信息自由”。
  肖卫兵·政府信息公开和政府诚信关系辨析电子政务 E-GOVERNMENT 这里的“Information”和情报不能混同。“自由”是对“Freedom”的字面翻译,不甚准确。实际情况是各国信息公开法和自由并没有太多联系。这里的“Freedom of Information”指的就是民众申请政府信息的依申请公开。第二,中国的《政府信息公开条例》规定了被动公开。对被动公开的接受是中国《政府信息公开条例》的一大突破。自此以后,社会主体都可向各级行政机关申请政府信息。这一规定吻合政府信息公开最初的被动公开原义。
  (二)政府诚信概念辨析正面预期是诚信定义当中的核心构成要件。这里的正面预期主要由担当(Competence)、为善(Benevolence)和诚实(Honesty)三部分构成。中国学者通常从为善和诚实这两个构成要素理解诚信,而忽视了担当这个要素。政府诚信的界定也应从这三个正面预期或构成要素出发;同时,政府失信也主要体现在对这三个构成要素的违反。
  ⒈诚信内涵界定政府诚信之前需要界定诚信的一般含义。在中国语境下,学者们对诚信的解释较为统一。大体从诚和信分开解释,即诚是诚实,信为信用、信任。结合起来诚信指的是诚实守信。《辞海》对诚实的解释是“言行与内心一致,不虚假”。而对信用的解释是“遵守诺言,实践成约,从而获得的信任”。诚实从行为人主观方面提出要求,代表真实,与谎言、欺诈相对;信用、信任则从客观方面对行为人提出要求,要求行为人言必行、行必果,与失信相对。国外对诚信的探讨很多,与我们现阶段侧重于信任基础上探讨的诚信联系最为密切的是丹尼斯·卢梭等学者所作的定义,他们认为诚信是一种建立在对他人意愿或行为正面预期基础上敢于担负风险情况下进行托付的心理状态,正面预期是其中的核心;中国学者通常意义上对诚信的理解是从正面预期这个要素出发的,这里的正面预期主要由担当、为善和诚实三部分构成,担当这一预期在中国学者关于诚信概念的探讨中并未涉及。
  ⒉政府诚信内涵结合前面对诚信的理解,大家对政府诚信较一致的观点就是政府对人民诚实无欺,讲求信用。从主观方面来看,政府诚信意味着政府须对公众怀有善良之动机;从客观方来看,政府诚信意味着政府对公众有忠诚之行动,即按照契约行事,不毁约,讲究信用。国内学者的这种通行定义大体上包含了前面所探讨的涉及政府主观意愿方面的“为善”和“诚实”两大要素。“为善”是期待政府是为了民众的利益和福祉而设定的,其宗旨在于全心全意为人民服务;“诚实”是期待政府说真话。而“担当”并没有出现在国内学者的相关探讨中。有“担当”是期待政府高效运作并且专业。可以说,这三方面都会对政府诚信产生影响。所以,担当、为善和诚实是政府诚信的三要素。
  反过来,政府失信也是围绕这三个要素展开的。首先是能力低。政府不具备专业能力,无法高效运作;政府施政目标脱离实际,决策或施政行为不能自觉尊重客观规律,超乎能力范围做事;公务员业务素质不高,行政效率低下;还有在其位不谋其政,结果是不该管的事情不放手,该办的事情办不好。其次是不为善。政府管理意识大于服务意识,利不为民所谋;腐败滋生,官员以权谋私。最后是不诚实。不讲真话、浮夸造假、谎话连篇;政策缺乏稳定性,朝令夕改;统计数据不规范、不准确。
 

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