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浅谈中央垂直管理的改革实践

   发布时间:2018-01-09   [点击量:429]  


引 言变革开放以来,我国经济一向坚持高速添加,被世人称为“经济奇观”。许多经济学家 ① 都把当地政府竞赛作为构成经济奇观的重要原因。他们以为,曩昔中心不只向当地行政性分权,下放许多经济管理的权利,也进行了财政分权,先后施行了财政包干制和分税制。分权使当地政府为经济添加打开剧烈竞赛,由于经济添加不只能添加当地财政收入,还能够作为政绩有利于当地官员的提升。当地为添加而竞赛,促进了城市化和基础设施建造,极大地推动了我国经济快速添加,可是分权也发生了许多问题,如当地保护主义、环境污染加重、安全事故频发、当地对科教文卫工作投入缺乏等。针对分权呈现的问题,一般以为应该改进以 GDP 为主的查核当地官员的方针体系,更多地归入环境办理、节能减耗等方针, ② 这样就能够部分改进分权的问题。改进方针体系是给定分权框架下的部分改进,另一个解决办法是,已然分权发生如此多的问题,那么或许能够经过调整分权程度来解决问题。事实上,上世纪 90 时代中期以来,中心连续在银行、工商、税收、质量监督、安全出产监督等部分上收了当地政府权利,施行笔直管理。现已施行笔直管理或许正在活跃寻求笔直管理的行政部分,其主要意图都在于着重经过坚持人事、财政的独立,使其下级部分脱节当地政府的干涉,加强部分法律监管的威望,确保“上传下达、政令畅通”。例如国家工商总局副局长甘国屏曾标明,工商体系省以下“笔直管理”,能够削减法律中的当地搅扰,独立行使功能。 ③ 面临中心笔直管理的变革实践,咱们需求研讨,笔直管理变革的意图到达了吗? 笔直管理体系是否又发生了新的问题? 与原有的属地管理体系比较,笔直管理体系的优势在什么当地,下风在什么当地? 进而去答复,哪种体系更简单鼓励当地政府履行中心政府的方针? 当地哪些功能部分需求中心笔直管理? 这些问题正是本文的研讨主题。

     鉴于当地政府在我国经济开展中的巨大作用,深入研讨笔直管理变革并供给理论指导将是十分重要的。以上问题的本质是我国行政管理体系变革的问题,对以上问题的知道和研讨将增强咱们对行政管理体系的运作以及中心和当地联系的了解,启示对我国式分权久远开展的考虑,对研讨当地政府绩效评价、环境保护、安全办理、政府办理等重要范畴也具有重要意义。图 1 属地管理体系假如想答复这些问题,有必要细心比较研讨笔直管理体系和现有的行政管理体系的异同。我国大部分政府功能部分,长期以来施行“条块结合,以块为主,分级管理”的行政管理体系,一般称为“属地管理”体系(见图 1 ) 。所谓“条条”,是指中心部委以及中心部委领导的笔直管理体系;所谓 “块块”,是指各级当地政府以及当地政府领导下的功能部分。在属地管理体系下,当地功能部分受当地政府和上级部分“双重领导”,其间主管部分担任工作事务的“事权”,而当地政府管“人、财、物”。在这种体系下,当地政府使用手中把握的“人、财、物”权影响当地功能部分,致使在中心和当当地针不一致时,当地功能部分在当地政府的影响下,被逼履行当地政府的指令。笔直管理体系(见图 2),是指中心部委或省直接管理当地功能部分,既管“事权”,又管“人、财、物”权,当地政府不再管理当地功能部分。笔直管理体系增强了当地功能部分的独立性,当地功能部分只对上级主管部分担任,不再授命于当地政府,这就是普遍以为笔直管理体系能脱节当地政府干涉的原因。可是笔直管理并不能彻底脱节当地搅扰,当地政府会自动采纳办法去影响笔直管理部分。秦文涛(1999)列举了一些乡镇政府对疆土管理所工作人员的影响办法,如金钱加大棒的办法:对乡镇政府百依百顺的,以发奖金、进步下乡补助等经济手段撮合心腹;对不遵从组织的,就采纳办法进行架空。

    因而,一些当地功能部分在笔直管理后并没有做到正常法律,如阜阳劣质奶粉事情、三鹿婴儿奶粉事情,当地工商和质检部分法律严峻缺位,近几年很多的土地违法案子,也足以证明这一点。图 2 笔直管理体系进行笔直管理变革的部分大部分都是商场监管部分,如工商、税务、质检、药监等。因而咱们集中于对当地商场监管部分进行研讨。模型的参与人包含一个中心政府、一个当地政府和一个当地监管部分。当地政府支付尽力寻觅项目,进行招商引资开展经济。项目有好有坏,坏项目危害中心政府的利益,项目由当地监管部分批阅。中心政府不知道项意图类型,只在项目施行后以必定的概率发现项意图类型。在属地管理体系下,当地监管部分履行当地政府的指令;在笔直管理体系下,当地监管部分在权利上和当地政府等量齐观,不再听命于当地政府,可是监管组织不必定就会依法监管,由于当地政府有可能动用资源抓获监管组织,两边达到合谋。因而在笔直管理体系下,存在一个怎么鼓励监管组织、防备合谋的问题,而属地管理体系则没有这个问题,所以笔直管理体系并非必定优于属地管理体系。咱们别离刻画了两种体系下的均衡,然后又对两种体系进行了比照研讨。咱们发现,当监管使命较简单查核且坏项目带来的危害较大时,笔直管理体系更优;当监管使命较难查核,或坏项目带来的危害不太大时,属地管理体系更优。最终依据模型为未来的笔直管理体系的变革作出估测。总归,进行笔直管理体系变革要稳重,需求进行充沛证明和试点,咱们信任本文的研讨能为此供给 42 尹振东:笔直管理与属地管理:行政管理体系的挑选一些洞见。对笔直管理体系的已有研讨大多数是描述性的,主要是媒体的报导①以及一些学者和笔直管理部分的工作人员所作的短文。② 经济学界对此的研讨十分之少,咱们发现的只要王赛德和潘娇瑞(2010)。他们没有考虑当地政府和当地笔直管理部分的合谋问题,而咱们对此进行了拓宽研讨,并且他们的结论标明笔直管理必定优于属地管理,这和咱们的研讨结论明显不同。本文遵从了国际上新政治经济学(new political economics)③的研讨进路,即以现代经济学的剖析办法研讨政府行为以及准则与方针的内生决议。在国内,把新政治经济学的范式应用于我国问题的研讨不断增多。


 

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