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灾害经济学双重视角下认识避灾移民的优势、风险与机遇

   发布时间:2018-04-22   [点击量:868]  


  避灾移民(Preventive Resettlement)的发作源于灾祸危险。近年来,全球规划内灾祸危险不断加剧,特别因气候变化等要素加大了天然灾祸突发的频率和严峻程度,是人类迄今为止面对的规划最大、规划最广和影响最为深远的应战之一,引起了各国广泛注重。据政府间气候变化专门委员会IPCC陈述称[1],估量到2050年,全球将有1.5亿人口因气候变化致灾而被迫搬家。我国作为世界上人口最多,生态环境软弱,天然灾祸多发的国家,灾情散布广、频度高且强度大,未来因灾导致一定规划的人口转移安顿不可防止。避灾移民正是因为灾祸危险,在灾祸未发作前,对寓居在灾祸危险高发区一切或部分居民施行的从头安顿,防止其他下降危险办法与重建活动失效而支付生命与工业的巨大价值。可是,避灾移民工程的直接问题就是经济本钱问题。本文以灾祸经济学的两层性视角,站在灾祸经济学寻求方针函数丢失最小化而不是利益最大化的态度,剖析避灾移民方针、优势、危险与时机,提出其危险办理战略。
  
  一、灾祸经济学的两层性
  
  灾祸经济学是运用现代经济学原理和办法来研讨人类社会与灾祸之间经济联系的经济学分支学科[2]11.西方的研讨首要注重不同个别所遭到灾祸影响的差异问题,以为灾祸的直接影响、灾祸救济的分配以及康复进程等要素,都会构成不同的社会经济福利和分配效应,天然灾祸导致的工业和钱银丢失与受灾个别的社会经济地位呈正相关性[3].我国灾祸经济学开创者于光远(1990)[4]提出:灾祸经济学归于“消沉经济学”或“负经济学”,用辩证的观点看消沉与活跃、正与负,二者对立不是绝对的,要以此知道损坏与建造的联系。国内研讨会集在灾祸丢失点评办法、灾祸经济影响模型、生命价值点评和灾祸保险与灾祸危险证券化等方向。唐彦东(2013)[5]28提出灾祸经济学研讨结构,包含灾祸的丢失点评、减灾理论、灾祸短期经济影响、灾祸长时间经济影响、灾祸危险办理和灾后康复重建理论等。
  
  因为灾祸(包含天然灾祸或人为灾祸)本身具有两层性,既有社会现象,又有经济现象。这种社会和经济现象互为压力,这种社会现象会给经济带来窘境,反之,经济现象也会给社会带来窘境。所以,灾祸本身归于“消沉”“负面”的东西,可是,人类社会运用相关学科以及灾祸经济学能够活跃地进行抵挡和防治,让灾祸构成的丢失降到最低。因而,从灾祸经济学角度来研讨防灾(猜测、备灾、减灾)、救灾、灾后重建以及与灾祸相关的一切社会经济联系,解说灾祸经济的基本特征和演化规则,其方针函数不是寻求利益最大化,而是寻求以最小(低本钱)的投入来完结受灾丢失最小化[6].
  
  灾祸经济学也具有两层性:一是对灾祸知道的两层性[7],灾祸对出产要素商场是毁害,对商品流通商场是影响;对过去GDP是减值,对现在GDP是增值;对传统展开办法是赏罚,对新型展开办法是呼唤。二是守业与猜测两层性[8]15,灾祸经济学不研讨价值构成和价值增值,而是研讨已有资源和已发明价值的保护;灾祸经济学研讨的使命是灾祸猜测、灾祸操控和灾祸善后经济问题。三是职责与职责两层性[9],灾祸经济学不是研讨灾祸的天然特色,而是重在研讨灾祸的社会特色,包含灾前、灾中和灾后的社会经济联系,触及灾祸丢失点评、减灾理论、灾祸短期经济影响、灾祸长时间经济影响、灾祸危险办理和灾后康复重建等。
  
  二、避灾移民的方针与特征剖析
  
  避灾移民是一项防灾减灾、谋福移民、展开经济、保护环境、促进人与天然、人与社会调和展开的一种长效机制,是完结国家从“因灾移民”向“因险移民”观念和战略的跨过。
  
  (一)避灾移民的方针
  
  世界银行在其移民攻略中指出[9],移民安顿的最终方针是协助人们重建日子,不只包含房子的重建一起也包含收入来历、经济活动、社会联系、运用公共效劳以及社会与文明的重建,然后促进区域经济展开。经过归纳国内外现有研讨成果,本文关于避灾移民的方针归纳为四个方面:一是保护生命和工业安全,经过对灾祸危险认知、辩识,进行科学决议方案,在灾祸危险办理理论指导下,以政府为主导,移民为主体,聚集社会力气多方参加,树立“因险移民”理念,躲避灾祸危险,最大极限地保护人民的生命和工业安全。二是完结移民安稳致富,将移民搬家活动作为一次展开时机,使移民集体脱节贫穷,生发日子水平得到康复和进步,生计与作业才能得到增强,一起减轻继续日子在原地的人口和移地人口社会经济的负面影响。在充沛了解移民志愿和利益诉求的基础上,规划合理、灵敏的移民安顿办法,注重挑选新址,科学拟定移民安顿规划,采取有用的方针和办法躲避移民危险,完结移民生发日子平稳康复和可继续展开。三是促进区域社会经济可继续展开,经过避灾移民规划、方针与办理等归纳系统的有用作业,完结区域社会经济重建,改进生态环境,合理规划土地运用和工业布局,促进区域全面可继续展开;四是对原灾祸危险地管控与规划,对灾祸危险区(移民搬出后的旧址)进行操控,结合生态建造从头规划,对损坏天然环境和加剧天然灾祸的人类活动进行操控。
  
  (二)避灾移民的特征
  
  天然灾祸(包含地质灾祸、气象灾祸等)、技能灾祸(包含核泄漏等)及社会灾祸(包含战争等)都可能导致人口搬家。依据此,避灾移民与工程移民不同,具有突发性、自愿性与非自愿性两层特性和搬家往复性等特征,可是愈加着重预防性。一是突发性。因为天然灾祸多为不可猜测,具有突发性特征,如滑坡、坍塌、洪水、地震等,避灾移民的发动特征具有突发性,然后导致躲避灾祸危险施行的人口搬家时间具有不断定性。二是移民自愿性与非自愿性两层特性[12]11.表现灾祸危险区域的人口对危险的认知程度,表现移民在不一起期具有“自愿性与非自愿性”的转换,当灾祸未发作或要挟不大,移民活动往往对错自愿的;当灾祸现已构成严峻要挟,移民天然由非自愿性转化为自愿性;当灾祸已发作,所构成的丢失可承受,对躲避再次灾祸要挟心存侥幸心思,又会从自愿向非自愿改变。三是搬家往复性。表现移民脱离危险地搬家到新的安全地后,不能在安顿地安稳的日子和继续的展开而重返原住地,为了躲避危险要挟,政府再次安排避灾移民,构成移民再次返迁的循环往复现象。四是预防性。避灾移民本质上是“因灾避险移民”,其预防性意味着灾祸发作前,采取移民搬家举动,在保护人的生命一起,一切私有的、公共的、社会的工业都将被从头安顿到一个当地,工业得到保护而不会被损害或许遭损坏,使经济活动继续进行,人口和社会的收入作为一个全体不受影响,这儿,仅有不能被从头安顿的工业是土地,它反映了移民活动的价值。
  
  三、灾祸经济学两层性视角:知道避灾移民的优势、危险与时机
  
  (一)避灾移民的优势剖析
  
  一是保护生命与工业的直接优势。与受灾移民比较,避灾移民是一项防灾减灾系统工程,其直接优势表现在:(1)生命得到保护。经过对寓居在灾祸危险高发区的居民施行从头安顿,可防止其直接面对灾祸冲击,支付生命的巨大价值。(2)工业得到保护。避灾移民进程意味着一切私有的、公共的、社会公共安排的工业都将被从头安顿到一个当地,工业得到保护而不会被损害或许被损坏,使经济活动继续进行,人口和社会的收入作为一个全体不受影响,与灾后重建比较其价值是缔造基础设施和为挑选新的安顿土地的直接钱银价值。(3)防止直接(非)钱银价值。与房子、厂房、社会公共设施及其他公共和私家设施的灾后重建有关的直接丢失因移民而无法防止,要为安顿人口而缔造。可是,直接钱银价值以及非钱银价值能够被防止。例如,不用为受灾祸影响的人口缔造掩蔽处,医疗和教育效劳的供应也不会被中止,工商业活动也不会遭到搅扰。
  
  二是完结社会经济重建的直接优势。避灾移民是社会经济重建系统工程,不只包含房子的重建,一起也包含收入来历、经济活动、社会联系、运用公共效劳以及社会与文明的重建。避灾移民安顿系统作业得好,既能够使移民搬家后寓居环境显着改进、生发日子水平遍及进步、承灾才能不断增强、寓居地居民调和致富,又能够促进区域经济可继续展开,社会安稳,人民休养生息。世界各国在避灾移民实践中,都是将社会经济重建内容作为避灾移民重要的方针,视为出产系统或新的开拓地重建的一次时机,作为国家减灾战略和脱贫战略的组成部分。
  
  三是比照灾后移民重建的本钱优势。与灾后移民重建比较,避灾移民具有潜在本钱优势,灾前移民能够防止灾后移民重建引发的许多问题所带来的钱银性(直接、直接费用)和非钱银性(直接、直接费用)本钱价值[9],具体剖析如表1所示。
  
  在灾祸危险降临之前,施行避灾移民,不只防止了人员伤亡,在基础设施、个别工业和集体工业等方面都能够削减本钱价值。事实上,避灾移民能够将处于灾祸危险之中的人、财、物迁走(除土地之外),丧失土地是移民最大的本钱,所以,避灾移民首要本钱是用于基础设施建造、移民安顿补偿和为新移民地供应土地所需费用等。
  
  世界银行是肩负着以促进地区社会经济展开和缓解贫穷为己任的国际安排,在其移民安顿方针中着重:假如减灾现已无路可走,移民是下降危险最可行的挑选。虽然移民是一项杂乱的系统工程,但还是存在不少成功的避灾移民的事例,此举不只消除了灾祸带来的危险,并且进步了相关人群的日子和安全规范,相关政府收回了处于危险中的区域用于其他用处。
  
  (二)避灾移民的潜在危险和展开时机
  
  避灾移民在安全保证、社会经济重建和潜在本钱等方面具有许多优势。可是,若移民规划不妥,安排不力,则避灾移民还可能带来新的灾祸、贫穷及重建展开中的潜在危险。借鉴世界银行专家迈克尔。塞尼尔(Michael Cernea)提出的移民贫穷危险与重建模型(Impoverishment Risks and Reconstruction Model,IRR)[10],避灾移民将带给移民大众的危险有失掉土地、赋闲、失掉家乡、边缘化、食物无保证、发病率和死亡率添加、失掉享有公共资源权益和社会安排结构崩溃,表现了IRR模型归纳的八个首要变量。一个不良后果的猜测能够当作一个“自毁猜测”,换言之,危险猜测模型价值不只在于它所猜测的灾祸果真降临了,而是在于人们采取了预防办法,使危险不发作或损害最低。因而,从危险模型构造反危险模型,以逆向思想运用IRR模型,寻求保护、重建与展开办法将是一种途径。
  
  因为避灾移民是一个多维系统,其潜在危险具有多维性,触及社会、经济、方针法规、人居生态环境、心思适应与舆情等多重危险要素,表2将避灾移民潜在危险与展开时机进行了比照剖析。从构造反危险模型的思路,寻觅避灾移民展开时机,捉住最基本的经济要素:土地与作业,以及房子、社区和效劳设施等。
  
  从失地到以土安顿,从赋闲到作业。乡村移民安顿的基本使命之一是要使移民再次有土耕作,取得收入以保持生计,经过移民安顿与重建,寻求展开时机。开发和改进荒芜土地,栽培经济作物,施行农业集约化,展开农业和非农业的多种经营,展开二、三工业,改进出产条件,进步出产技能,添加作业时机,进步移民收入。
  
  从失掉危险家乡到重建安全家乡。避灾移民无疑是改进移民日子条件的杰出时机。在灾祸危险地,人的生命工业遭受巨大要挟,人口搬家意味着居处将丧失。可是,因居处丧失而导致的贫穷是能够经过移民安顿中正确点评房子重建本钱、合理补偿、方针保证、基础设施改进,加之移民本身的尽力,投入一定的人力和财力而得到处理。实际上,在中外规划内,移民后期点评遍及显示出生发日子水平比过去有所改进。
  
  从原社区崩溃到新社会网络重建,从边缘化到融入社会。移民搬家使原有社区崩溃,社会网络中止,移民社会文明环境改变,移民心思压力添加。可是,假如移民规划完善,给予移民发明生发日子基本条件的一起,建造与改进路途、通讯等基础设施;建造与改进医疗条件与效劳功用、教育条件和教育质量、寓居环境和安全环境;建造与改进社会网络和文明氛围,进行移民心思引导和舆情监管,移民在新社区将会较快地适应环境、融入社会。
  
  事实上,移民安顿、经济活动和社会网络重建、天然环境与寓居环境的构建是一个对民众和政府有直接或直接影响的杂乱进程。一次移民安顿进程可能成为全面进步人们日子质量的时机,甚至超出灾祸危险下降的直接方针,但假如没有合理规划,或没有归入到全面危险办理系统[11]中,也可能导致办理失效或失利,给更多的家庭及政府带来危险、损害。
  
  四、避灾移民危险办理对策的讨论
  
  危险办理是拟定和点评备选方案,特别是危险下降方案,施行选定的方案并检测其效率。避灾移民潜在危险具有多维性,触及社会、经济、方针法规、生态环境、心思适应与舆情等多类多重危险要素。移民的职责与职责担任到位,规划与施行执行到位,方针准则、资金办理和安排保证得力,基础设施与公共效劳满意,将会抵挡灾祸危险,减轻移民贫穷,在多个领域取得新的展开时机,保证“危险避得开,全体搬得出,长时间稳得住,致富靠得住”,完结避灾移民总方针。
  
  (一)避灾移民危险办理机制的树立
  
  避灾移民预备阶段危险办理机制包含以下几个方面。一是移民选址。关于会集安顿,在符合土地运用方案的前提之下,包含土地的运用类型(如住所、农业、畜牧业、林地、工业或商业等),要对土地是否存在天然灾祸潜在危险进行点评,以挑选安全的人口寓居地;对土地的方位挑选进行考察,关于从事栽培业、畜牧业活动的乡村人口,用于农业的土壤质量应符合土地运用规范,所挑选的土地应使安顿人口能够活动,能为商场、运送及公共效劳等供应土地和路途,新址能够供应水、电和通讯等基础设施效劳,周边有满意容纳安顿人口的教育和医疗等条件;剖析寓居地人口社会、经济、文明、民族和宗教等特色,断定能满意安顿人口需求。二是树立主管部分(或实体)。设置专门安排担任移民安顿作业,清晰职责,加强准则化建造,并保证移民安顿作业的连贯性;吸收非政府安排、咨询公司从事移民安顿作业,集聚高质量的人力资源,加强对社会经济、移民人口普查、社会办理和住宅建造等方面的研讨与效劳。三是树立专业安排(或集体)。移民是一项杂乱的系统工程,需求跨学科和跨领域的专业人员一起参加,包含社会学、经济学、修建、工程、信息系统等专家,以及律师、办理和监督人员等。依据移民安顿人口的特色、规划、空间散布和安顿办法,组成相关专业团队加着重查研讨,及时有用取得家庭、经济和社会等方面的信息,把握移民志愿与诉求,协助缓解人口搬家进程中的压力,特别是对弱势移民集体(单亲、残疾家庭等)展开针对性的帮助,加强移民安顿办理。四是树立练习机制。因为移民安顿作业的特殊性,相关业务人员应承受专题练习,对危险点评、承灾体的软弱性、人口安顿挑选的缓解办法等具有充沛的知道,对移民安顿规划需求与移民个别和社区有直接的交流等具有深入的知道,还需求了解把握移民安顿进程特色及安顿作业关于被搬家的人口、旧址寓居的人口和迁入地人口的影响。相关业务人员应该了解危险办理进程中拟定的应急呼应方案,并参加模仿演练。五是树立部分间和谐机制。移民安顿有多部分一起参加,如危险办理、国土规划、住宅、教育、卫生、公共效劳、社会保证、社会帮助、监督和调停等部分及社会力气。要清晰各方角色与职能作用,树立联席会议及情况通报机制,创立完善、安稳的协同机制,规范其权力、职责,合理装备人、财、物,完结精细化办理。六是树立信息交流机制。从世界银行供应的有关经历剖析,移民施行初期应举办发动会议,介绍专业团队、专家及其职责,规划方针、编录信息及可挑选的安顿方案等,树立信息获取通道;在完结人口普查和社会经济数据等搜集后举办中期会议,介绍安顿代替方案,相互之间的权力和职责,并力求达到共同。后期会议应在安顿方案的编制和施行期间举办,介绍作业开展,预算执行情况,面对的问题和处理方案。树立办事处或咨询效劳中心,供应免费咨询效劳,例如安排每周两次,接待来访人员,记录、反馈信息等。树立家访与电话专访等准则,在及时搜集信息的一起,也有助于专家与家庭、专家与其他社会单位之间充沛交流,树立信赖,推动整个项目进程。在灾祸危险区域设置应急电话,向社会发布专门的网站和邮箱地址,便利相关人员及时获取信息,以便在突发灾祸事情发作时快速施行应急呼应。七是树立申述与问责机制。首要,程序规范(从接到投诉-回复当事人-职责追查等);其次,树立第三方安排处理胶葛,供应处理胶葛的法令帮助效劳;再次,申述与问责准则应在社区会议上发布,并征求意见,达到共同,签署协议;最终,关于作业失职或违反协议条款应问责或罚款。八是树立信息办理系统。因为移民安顿规划所触及的信息量巨大,因而,运用信息化手段树立信息办理系统十分重要,要将不同维度的信息(物理、法令、社会和经济等)集成一体,构成信息资源库,多部分共享,为移民安顿规划剖析与决议方案供应信息保证。
  
  (二)避灾移民从头安顿人口的分类办理
  
  将从头安顿人口进行分类,树立人口分类矩阵,能够简化社会单位从头安顿的进程,该矩阵信息包含:按土地运用权的类型,分为土地运用人、租借人等类型;按房产的作用,分为寓居、租借、经济活动(含商业、工业、效劳业、农业、畜牧等);按丢失类型,分为房子、收入、教育、健康效劳、社会网络等现已证明的丢失;按软弱性水平,分为户主的年纪、经济活动持有水平、收入水平、对房产的依靠、该地寓居年限、单亲家庭、残疾家庭等。对从头安顿人口分类有助于细化安顿方案,例如搬家仅以房产为寓居意图的家庭和搬家一个以此房产为经济用处来支撑生计的家庭是有差异的,失掉收入来历特征也不同。不同的房产用处可能包含:房产仅用于寓居;房产用于办工厂、经商或效劳业;房产用于农业、畜牧农耕、林业或矿业;房产用于租借运用。若房产没有用于寓居或上述经济活动,则意味房产仅是一份财物。
  
  (三)避灾移民社会经济性剖析
  
  对移民安顿人口社会经济性剖析既触及人口的天然要素,也触及人口搬家的法令、经济、社会、心思、文明、环境、行政等要素。获取移民安顿人口现状信息的办法是人口查询,为人口转移安顿后生发日子康复和改进,新居地公共基础设施和公共效劳康复和改进,文明习俗的保护与传承,原危险地从头规划与运用等决议方案方面供应参阅。关于房产及修建信息的统计剖析,直接影响到从头安顿、原危险地房子修建的撤除和新址的从头安顿方案;影响到移民安顿中为了下降灾祸危险,对灾祸危险性高的区域优先安顿战略;影响到移民安顿方案中对工业价值的点评和安顿补偿规范的断定等许多问题。关于高危险地区人口施行避灾移民,意味着政府需求对土地进行公共分配或征收和置换,一起操控危险区域土地上的人类活动。因而,需求进行土地运用权剖析并承认其合法性,断定高危险区域土地类型和产权类型,依据社会单位地点的当地或许从事的经济活动,断定其土地拥有量及其经济活动类型,以判别不同权益者之间可能的对立抵触。
  
  (四)避灾移民危险躲避方案
  
  在移民安顿规划预备和剖析阶段作业的基础上,与安顿人口及关键利益相关者商量达到协议后,吸纳大众广泛参加,拟定了三个下降灾祸危险的方案。一是拟定移民安顿方案。移民安顿方案是移民安顿规划规划的中心,危险区域的移民安顿方案可分层规划,首要依据危险地(乡村、乡镇)将需求安顿的家庭或社会单位按会集安顿和涣散安顿分类,在此分类下,依据移民什物查询、移民身份认定和移民安顿人口的社会、经济和文明特征的剖析;依据对土地与住宅的供应联系的剖析等进行规划人口安顿、出产安顿、基础设施迁建以及社会、经济展开等。依据移民志愿及环境承载才能尽可能提出多样化安顿形式供移民挑选,并达到一致。二是拟定应急呼应方案。应急呼应方案应是以进步对突发灾祸应急呼应才能为方针,其内容包含对突发灾祸的应急对策、技能性基础设施及后勤保证、前期预警系统、安排形式、后勤系统、通讯系统、本身的呼应练习和人口暂时安顿。在灾祸承认与危险等级点评、危险减低基础上,拟定灾祸危险应急呼应方案,并归入避灾移民安顿规划规划领域。灾祸区域内有些办法需求物理干涉,诸如防洪、山体滑坡、坍塌和危岩工程、加固抗震结构等;有些对错物质办法,如教育、准则、才能建造等。当应急对策被断定,则施行的办法需求对其在技能、经济和社会等可行性方面进行点评剖析。技能可行性意味着一个具体可行的办法在减轻危险上起重要作用;经济可行性需求比较不同技能办法本钱和效益;社会可行性是指应急办法被人们所能承受的程度。有些时分,技能上的缓解办法可能高于人口安顿本钱,这时移民安顿可被作为缓解危险的有用处径。三是拟定危险地操控与修正方案。危险区修正方案应以保证搬家人口不再回来原寓居地为方针,有用的办法就是对这块危险地赋予新的功用,并加强管控。因而,移民安顿规划应将危险地土地运用规划、功用规划和后期办理一并考虑进来。担任危险办理的职能部分要安排专家对危险地进行论证,承认危险地区的潜在运用才能,一起关于断定的运用功用还需求做出修正方案。关于高危危险区,应将土地作为公共用地进行再运用,例如规划用作公共绿化带、景象带等,由当地政府担任清洁、保护和办理,并以法令束缚制止任何新的永久的或暂时的占用。
  
  综上所述,避灾移民搬家危险办理需求遵从系统性、层次性和旋进性的准则,从实际出发,依据移民安顿区域资源条件、移民安顿规划、环境承载容量、移民志愿、搬家危险要素等,加强危险办理的系统与机制建造,保证避灾移民方针顺利完结。

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