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重大火灾隐患在消防法律体系中的问题研究

   发布时间:2018-04-22   [点击量:259]  


  “火灾危险”是我国消防法令体系中的重要概念, 乃至能够以为是消防监督处理中的根底概念和消防监督法令联系的逻辑起点。《消防法》及其配套的公安部部分规章以罗列的办法清晰了火灾危险的景象, 但其自身并没有清晰火灾危险的内在;一起, 《消防法》第55条又提出了严峻火灾危险的处理办法, 但法令自身并未清晰何为严峻火灾危险。依照一般的文义了解, 严峻火灾危险应是火灾危险的一种景象, 逻辑上应包含于火灾危险的景象之内, 严峻火灾危险在消防法令体系中应适用对火灾危险的相关规则。
  
  可是, 依照行业规范《严峻火灾危险断定办法》 (GA653-2006, 以下简称《断定办法》) , 严峻火灾危险是指“违背消防法令法规, 可能导致火灾发作或火灾损害增大, 并由此可能构成特大火灾事故结果和严峻社会影响的各类潜在不安全要素。”依照消防工程学的研讨, 火灾危险可定义为可能导致发作火灾或使火灾损害增大的各类潜在的不安全要素, 包含人的认知局限、人的不安全行为、处理上的缺点和物的不安全状况。不难发现, 在消防安全领域火灾危险是指一种客观存在, 可能导致火灾发作或许扩展的不安全状况。至于什么要素导致了这种状况, 一般会从人的行为、处理上的缺点, 以及修建物自身的不安全状况等诸多要素上进行考虑, 这儿既包含与人的毅力有关的行为要素, 也包含物质自身的缺点等客观要素。可是, 《断定办法》中关于严峻火灾危险的界定, 清晰是指因违背消防法令法规而构成建 (构) 筑物可能发作火灾或增大火灾损害的各类潜在不安全要素, 这种界定是否科学或许能够科学指导严峻火灾危险的处理吗?笔者以为有必要对此予以探析。
  
  一、严峻火灾危险法令概念厘定
  
  火灾危险是消防监督处理活动中的基本概念, 许多消防监督处理活动是从断定火灾危险开始的, 火灾危险也是引发作为监管部分的公安消防安排和社会单位行政法含义上权力与职责的根底现实, 清晰火灾危险的内在和外延, 不管对社会单位仍是对监管安排而言都相同具有重要的含义。
  
  (一) 消防立法对火灾危险法令内在界定的缺位
  
  我国《消防法》中关于行政机关和相对人整治火灾危险的职责规则如下:16条规则单位应安排防火查看并及时消除火灾危险;第52条第2款规则县级以上当地人民政府有关部分针对本行业体系展开有针对性的消防安全查看并及时催促整改火灾危险;第54条规则公安机关消防安排在消防监督查看中对其发现的火灾危险应及时告诉, 一起被告诉者应当即采纳办法消除火灾危险, 而且赋予公安机关消防安排对不及时消除危险可能严峻威胁公共安全的危险部位或许场所, 具有采纳暂时查封办法的权力;第60条和第71条别离规则了单位不及时采纳办法消除经公安机关消防安排告诉的火灾危险, 以及公安机关消防安排作业人员发现火灾危险不及时告诉有关单位或许个人整改的违法结果。可是, 什么是火灾危险, 《消防法》中并未清晰规则, 公安部部分规章《消防监督查看规则》 (公安部令第120号) 第38条罗列了8种火灾危险景象, 首要是从人员安全分散、防火救活功用、防火分区等被破坏后对火灾的防控、补救晦气影响方面进行了罗列, 并在该条第2款清晰规则严峻火灾危险依照国家有关规范断定。可是, 《消防法》及公安部规章并未清晰界定火灾危险特别是严峻火灾危险的法令内在, 这对科学了解和认知严峻火灾危险及其在消防实务中的法令适用均提出了不小的挑战。
  
  (二) 消防技能规范对严峻火灾危险适法性界定的错位
  
  从《消防监督查看规则》对火灾危险的断定景象看, 描绘的基本上是影响人员分散、救活救援举动、防火救活功用的不安全要素, 以及易导致火势延伸、扩展等不安全要素, 契合消防工程学上关于火灾危险的研讨结论。可是, 第38条第2款以引致条款的办法规则, 严峻火灾危险的断定应依照国家有关规范。从立法技能上剖析, 这样的规则在办法上没有任何问题。可是, 从规范的本质内容上剖析, 公共行业规范《断定办法》中关于严峻火灾危险的规则, 与《消防法》及其配套部分规章的规则是有抵触的, 至少在法令体系上是不能自洽的。《断定办法》将“违背消防法令法规”作为严峻火灾危险断定的前置条件, 极大地缩小了严峻火灾危险的断定规模。如前文所述, 火灾危险应是影响消防安全的不安全要素, 是一种客观存在的状况, 消防工程学上称之为“火灾危险”, 构成这种客观上不安全状况的原因有多样:修建物自身的缺点、违背修建物处理规则、其他主体的违法行为、历史原因, 等等。不管什么原因所构成的的严峻火灾危险都是一种威胁公共安全的客观现实, 是一种状况。《断定办法》着重严峻火灾危险的违法性, 从着重主体行为的违法性结果来考虑有必定的道理, 但对严峻火灾危险的断定而言, 不管其是否是因为违背法令规则所构成的, 都不能改动其严峻威胁公共安全的客观状况。
  
  (三) 严峻火灾危险的立法原意追寻
  
  《中华人民共和国消防法释义》 (以下简称《释义》) (1) 以为, 当时一些严峻威胁公共安全的严峻问题导致消防作业形势严峻, 并剖析了这些严峻问题的构成原因首要有三方面:一是经济社会快速开展中新材料、新技能的运用构成危险源和不安全要素增多, 人们对火灾发作规则知道不充分, 防火办法失当构成火灾危险;二是老旧修建的消防设施老化, 消防安全条件差等原因构成火灾危险;三是因为城市规模不断扩展, 一些原有的易燃易爆场所被新修建“合围”, 以及部分重效益轻安全的单位在出产运营中擅自改动修建物用处、占用防火间距等行为导致区域性火灾危险。由此能够看出, 消防法立法原意上的“严峻火灾危险”并非一个断定的概念, 而是一类严峻危险的归纳式称谓, 既可能是一个单位全体或部分存在的严峻火灾危险, 也可能是几个单位组成的区域构成了严峻火灾危险, 其本质上是对某一修建或某一区域不具有消防安全条件, 存在不安全要素的表述。《断定办法》断定的严峻火灾危险的规模明显小于《释义》对严峻火灾危险的解释, 这就导致了《断定办法》与消防法的立法原意不共同, 然后构成了法令体系的不自洽。
  
  二、整治严峻火灾危险所面对的症结性问题
  
  严峻火灾危险的损害性极大, 处理难度也大, 从国务院到当地各级政府都很重视其整治作业, 作为主管消防作业的政府部分更是采纳多种办法推进整治作业。可是, 因为法令规则的归纳抽象, 短少详细清晰的手法, 实务中仍存在不少问题。
  
  (一) 对严峻火灾危险挂牌督办的僵化性误读
  
  实务中关于严峻火灾危险的处理, 一般的做法是由属地公安消防安排断定为严峻火灾危险后, 以公安机关的名义书面陈述本级政府, 政府研讨决议后一般通过必定的办法向社会发布并清晰相关部分催促整改或许挂牌督办。如《浙江省人民政府办公厅关于发布第十五批严峻火灾危险整改单位和区域的告诉》, 将余姚黄金世纪大酒店等15家单位和杭州市下城区东新大街中舟社区火灾危险会集区域等6处区域列为第15批严峻火灾危险整改单位和区域。再如, 《黄石市人民政府办公室关于对全市严峻火灾危险进行挂牌督办的告诉》, 决议对湖北美尔雅集团有限公司总厂区等12处严峻火灾危险施行挂牌督办。可是, 实务中存在对严峻火灾危险挂牌督办误读的现象, 体现就是将严峻火灾危险单位的公示牌挂在当事单位门口就算是挂牌督办了, 而疏忽了对相关职责部分的督办。实践上, 挂牌督办是指上级政府或主管部分通过社会公示等办法催促其期限完结对要点案子或事项的查办、处理和整改, 挂牌督办的案子或事项一般都是在必定区域内有严峻影响的案子或事项。《国民经济和社会开展第十二个五年规划大纲》在第41章中着重“施行严峻危险处理逐级挂牌督办和整改作用评价准则, 深化煤矿、交通运输等领域安全专项处理”.《国务院安全出产委员会办公室关于严峻火灾危险整改状况的通报》 (安委办函 (2016) 14号) 对各省、自治区、直辖市及新疆出产建设兵团等30个省 (区、市) 推进严峻火灾危险单位进行整改的状况进行了通报。
  
  可见, 严峻火灾危险的挂牌督办是通过公示到达催促相关职责主体完结整改使命的一种手法, 旨在催促各级政府、相关职责单位在必定期限内整改严峻火灾危险, 其束缚的不仅是当事单位, 还包含相关的政府及其职能部分。另外, 因为《消防法》第55条仅清晰了公安消防安排发现严峻火灾危险有陈述政府的职责, 因而, 部分法令单位片面机械地以为, 对存在严峻火灾危险的单位只需报请政府挂牌督办就算法令到位了, 而忽视了监管部分的催促整改职责, 乃至对严峻火灾危险单位中的各项详细的危险没有针对性的法令办法。这其实是没有正确了解《消防法》的立法原意。因而, 关于严峻火灾危险的处理, 不能仅根据《消防法》第55条, 还要结合《消防法》其他有关条款来处理。
  
  (二) 严峻火灾危险法令过程中的违法性危险
  
  从现有的法令规则来看, 虽然国家出台了《断定办法》, 对严峻火灾危险的断定准则、断定办法等从技能视点予以规则。可是受制于行业规范的自身性质, 《断定办法》只能算是技能性规范, 而且其自身仅规则了怎么断定, 并未对严峻火灾危险的法令断定程序、立案程序、送达程序, 以及当事单位是否享有程序上的救助权力等进行规则, 而且这些程序性事项也不是技能规范自身能够规则的, 而应由法令规范进行规则。因为现在消防法令中并没有详细规则严峻火灾危险的处理程序, 实务中只能依照《消防监督查看规则》进行处理。消防法令中, 一般做法如下:某单位被断定为严峻火灾危险单位后, 公安消防安排会对该单位下达《严峻火灾危险整改告诉书》 (以下简称《整改告诉书》, 现实上归于责令改正告诉书的一种) .下达《整改告诉书》仅仅一种行政法含义上的奉告行为, 并未清晰当事人对严峻火灾危险断定内容不服或存在贰言时的救助权力, 如复核、行政复议及行政诉讼等, 这就给消防行政法令带来了巨大的法令危险。严峻火灾危险因为其可能构成重特大火灾事故, 严峻威胁了公共安全才被建立为严峻火灾危险, 公安消防安排在下达《整改告诉书》后, 依照消防法的规则, 还要将严峻火灾危险陈述给政府, 由政府安排或责成有关部分或单位采纳办法予以整改。
  
  实践中, 一旦当事单位被建立为严峻火灾危险单位后, 属地政府一般会采纳相应的征收、关停等法令办法, 这必然会对单位的出产、运营等活动构成必定的影响, 客观上也直接地对当事人的权力职责产生了影响。司法实务中, 现已发作多原因触及建立严峻火灾危险而引发的行政诉讼案子。如, 汤尊诉灵璧县人民政府封闭商场决议案。安徽省人民政府于2009年1月21日做出《安徽省人民政府关于督办整改全省50处严峻火灾危险的告诉》, 2015年6月3日灵璧县人民政府做出《灵璧县人民政府关于封闭凤仪商场的布告》, 业主汤尊向宿州市中级人民法院提起行政诉讼, 要求承认灵璧县人民政府封闭商场的行政行为违法。一审法院支撑灵璧县人民政府做出的封闭凤仪商场的行政行为, 汤尊遂向安徽省高级人民法院提出上诉。二审法院以为, 关于不具有安全出产条件的单位, 行政机关应先责令其予以整理, 经整理仍不具有安全出产条件的, 才干予以封闭。本案中, 凤仪商场2009年1月即被安徽省人民政府断定为严峻火灾危险单位而被挂牌督办。可是被告提交的依据不能证明, 案涉的凤仪商场现已过歇业整改而且在整改之后仍不具有安全出产条件, 因而其做出行政行为的首要依据不足, 依法应断定吊销, 但考虑到凤仪商场建成运用已近30年, 根底设施落后、消防危险杰出, 早已被归入拆迁改造规模, 而且已难以正常运营, 已有部分运营户签订了补偿安顿协议且拆除了房子。在这种状况下, 若吊销封闭凤仪商场的行政决议, 会严峻影响公共利益, 因而二审法院依法承认被告做出的封闭商场的行政行为违法。
  
  有观念以为, 断定严峻火灾危险的条件是有必要存在违法行为, 两者是行为与结果的联系。假如不存在违背消防法令法规的行为, 断定严峻火灾危险就是不合法的。修建物仅因年代久远, 不契合当时消防处理要求和现行消防技能规范, 不应当被断定为严峻火灾危险。也有人以为汤尊案是“一例承认政府关停严峻火灾危险行为违法的行政断定书”, 这其实是对汤尊案二审断定的过错解读。二审法院之所以断定承认灵璧县人民政府违法, 是因为被告首要依据不足, 关于案涉的凤仪商场是否现已过歇业整改而且在整改之后仍不具有安全出产条件, 不能供给依据证明, 被告归于违背了法定程序, 但考虑到吊销行政决议会严峻影响严峻公共利益, 因而承认被告的行政行为违法, 而并非断定严峻火灾危险行为自身违法。现实上, 严峻火灾危险的断定并非一般的行政承认行为。行政承认, 是指行政主体依法对行政相对人的法令地位、法令联系或有关法令现实进行甄别, 给予断定、断定、证明 (或否定) 并予以宣告的详细行政行为。依照现行法令体系, 消防安排进行严峻火灾危险的断定, 仅仅其在行政法令过程中对查看目标进行技能上的断定, 是一种过程性行为。行政承认是由在法令上享有行政承认权的行政机关施行, 行政承认的做出代表着国家公权力的运用, 具有国家的宣示效能, 不单单仅仅“意思告诉”的表明, 因而应该拘谨其他国家机关, 而每一个行政承认行为都是针对特定事和特定人所为的行政行为。可是, 虽然前述事例没有把严峻火灾危险断定行为自身作为司法查看的目标, 但考虑到其与涉诉标的的牵连性, 因而需求考虑消防法令过程中面对的法令危险, 有必要清晰界定严峻火灾危险的法令性质, 并完善断定严峻火灾危险的相关程序。
  
  三、处理严峻火灾危险的法令规制主张
  
  关于现在严峻火灾危险处理实务中存在的首要问题, 笔者以为处理对策有两个:一是正确了解并适用《消防法》及相关法规规章, 二是健全和完善配套的规范性法令文件。
  
  (一) 正确了解并适用《消防法》及相关法规规章
  
  《消防法》中关于公安消防安排处理火灾危险的规则首要会集在第54条、55条。关于一般火灾危险, 公安消防安排在监督查看中发现后应当告诉被查看的单位当即采纳整改办法。此处关于“告诉”的含义, 《消防监督查看规则》第19条有清晰的规则, 制造、送达责令改正告诉书, 包含当即改正告诉书和期限改正告诉书, 并依法予以处分;对违法行为轻微并当场改正结束的, 在查看记录上注明。对不及时消除火灾危险可能严峻威胁公共安全的, 公安消防安排可采纳暂时查封的行政强制办法。关于严峻火灾危险, 除了能够采纳一般火灾危险的处理办法外, 法令还规则了公安消防安排的陈述职责, 由政府安排或责成相关部分、单位进行整改。需求阐明的是, 所有适用于一般火灾危险的法令手法 (包含行政处分、行政强制等办法在内) , 关于严峻火灾危险当然相同适用, 在适用行政处分时, 需根据严峻火灾危险单位中详细的危险项目依法进行处分。
  
  (二) 健全和完善配套的规范性法令文件
  
  首先, 主张修订《断定办法》, 删去其间“违背消防法令法规”的表述, 使火灾危险、严峻火灾危险的概念界定与消防工程学上的用语表意共同, 即火灾危险是指可能导致火灾发作或火灾损害增大的各类潜在的不安全要素, 严峻火灾危险当然包含于一般火灾危险领域之内。其次, 主张修订《消防法》及《消防监督查看规则》。一是因为在《断定办法》中删去了“违背消防法令法规”的表述, 在断定严峻火灾危险时, 要充分考虑到行政相对人的信任保护利益, 约束公安消防安排的自在裁量权, 关于因技能规范修订或老旧修建不契合新技能规范而引起的火灾危险, 要在法令上清晰界定详细景象;二是要严格证明程序, 因为严峻火灾危险的断定对当事人的出产运营影响很大, 在证明程序方面应当从严要求, 必要时可考虑安排听证;三是给予当事单位程序上的救助权力, 开始的断定结论在法定期间送达当事人后, 赋予当事人在指定期间内提起复核或从头断定的权力, 最大极限地保证行政相对人的权益。
  
  四、结语
  
  严峻火灾危险的断定, 既直接联系社会公共安全的严峻利益, 又直接影响行政相对人的权力与职责。在处理严峻火灾危险时, 需求归纳考量多方要素。在经济社会高速开展的当下, 社会处理办法也需求与时俱进, 特别是在依法治国的大背景下, 怎么最大极限地保证公共安全等公共利益, 一起又恰当地处理好行使行政权力与保证行政相对人合法权益之间的联系, 是今后一个时期亟须处理的问题。消防作业联系到社会的诸多方面, 根据此, 本文对严峻火灾危险的相关问题进行了讨论, 为有关消防法令和立法作业供给了必定参阅。

  注释

  (1) 郭子东, 岳海玲, 吴立志。根据危险评价的严峻火灾危险断定办法[J].消防科学与技能, 2010 (4) :320-330.
  (1) 全国人大常委会法工委刑法室, 公安部消防局。中华人民共和国消防法释义[M].北京:人民出版社, 2009:138-141.
  (2) 曹刚。县政府关停严峻火灾危险, 法院断定承认违法[EB/OL].[2017-07-12].
  (3) 姜明安。行政法与行政诉讼法[M].北京:高等教育出版社, 北京大学出版社, 2015:243.
  (4) 石慧芬。行政承认准则研讨[D].北京:中国政法大学, 2005.

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